第5講
地方人大常委會行使重大事項決定權若幹問題
黨的十八大報告、十八屆三中全會決定以及中央十八號文件（《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》），都明確地強調人大及其常委會要積極行使重大事項決定權，或者叫積極開展討論決定重大事項工作。這個問題，並不是一個新的問題；這項工作也不是一件新的工作。早在地方人大常委會設立之初的20世紀80年代，就已經在開展這項工作了。特別是到了90年代，在地方各級人大已經蓬蓬勃勃地開展起來了。而且，絕大多數地方人大都製定了相關的地方性法規或者規範性文件。但是，在本世紀初以後的若幹年裏，這項工作進展得並不是十分順利，以至於十八大以後重新強調這個問題。作為國家權力機關的組成人員，作為人大工作者，我們有必要從理論和實踐上把這個問題弄明白。
在講之前，還有一個問題需要說明。地方人大在人民代表大會上也要討論決定重大事項，這主要表現為聽取、審查（審議）和批準政府年度工作報告、經濟社會發展計劃報告、財政預算報告，法院、檢察院年度工作報告，人大常委會工作報告等六大報告，裏麵既包括了上一年度工作完成情況，也包括了下一年度工作的主要計劃安排。這些都是各個國家機關年度性的總體工作，當然都是重大事項，而且都是必須由人民代表大會審查批準的重大事項，不屬於人大常委會的權限範圍。這個事情各級人大都在按部就班地操作著，而且已經習以為常了。除了這六大報告以外，在人民代表大會上討論決定單獨的重大事項，不是沒有，但卻很少。比如，北京市人民代表大會曾經在2002年就政府提出的關於動員全市人民辦好2008年奧運會的議
案，做出過決議，就屬於這一類。由於這種情況不多見，我們這裏隻討論人大常委會行使重大事項決定權問題，或者稱為討論決定重大事項工作。下麵講六個問題。
一、地方人大常委會重大事項決定權的含義
地方人大常委會行使決定權是由憲法和地方組織法明文規定的。憲法第一百零四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方麵工作的重大事項。”地方組織法第四十四條第四款規定：“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”這是法律明確規定的地方人大常委會行使重大事項決定權的條款。從這裏我們可以看出，地方人大常委會行使重大事項決定權，是一項由法律專門規定的權力。
地方人大常委會的重大事項決定權，在地方人大常委會的所有權力中處於什麽位置呢？這可以分三層意思來界說。一是決定權在所有權力中的位置。一般概括，地方人大常委會有四項權力，即立法權、決定權、任免權和監督權。前三項都屬於議決權的範圍，後一項是為前三項的落實服務的。顯然，決定權與立法權、任命權一樣，是地方人大常委會最重要的權力之一。二是對於沒有立法權的地方人大常委會比如區縣人大常委會來說，決定權應該是其最重要的權力，因為對於這一級人大常委會來說，決定權是行使監督權的基礎。三是重大事項決定權是地方人大常委會決定權中的一類，並非其全部；比如授予榮譽稱號一項，我覺得就夠不上重大事項的分量（這個問題我們後麵還要分析）。
地方人大常委會行使重大事項決定權意義重大。其一，人大行使重大事項決定權是人民當家作主的直接體現。
在我們國家，一切權力屬於人民，是人民當家作主的國家，而人民當家作主在一定意義上說就集中體現在人大對決定權的行使上。因此，決定權就是人民當家作主的直接體現，沒有決定權的人民是談不上當家作主的。其二，人大行使重大事項決定權是國家權力機關的本質功能。人民代表大會是人民當家作主的機關，是憲法規定的國家權力機關，而決定權則是權力機關的本質功能，是最具有權力機關性質的權力。一個什麽事情也不能決定的權力機關是談不上什麽權力機關的。其三，人大行使重大事項決定權是把黨的主張轉化為國家意誌的基本途徑。執政黨最主要的功能是整合與代表人民利益，並把人民利益轉化為黨的主張。而人民代表大會不但是黨整合人民利益的平台，也是實現代表人民利益的途徑；而且人大行使重大事項決定權，也是把集中了人民意願的黨的主張轉化為國家意誌的製度性渠道。按照鄧小平的思想，黨的核心任務就是領導和支持人民當家作主；其實，所謂當家作主也就是對國家大事作出決定。其四，人大行使重大事項決定權是國家權力機關與執行機關基本定位的實現標誌。人大是權力機關，“一府兩院”是執行機關；人大決定，府院執行，這是權力機關和執行機關的基本定位，也是它們之間的基本區別。如果重大事項不是由人大來行使，而是由府院來行使，那就是權力主體的倒置，就是基本定位的顛倒。其五，人大行使重大事項決定權越是在下級人大就越是重要。我們知道，監督權在一定意義上是為落實立法權、決定權、選任權服務的，人大的人事選任權通常是一次性行使的，而立法權並非所有地方人大都有，這就更突出了重大事項決定權對於它們的意義。我們這裏是從地方人大的角度說的，對於地方人大常委會當然也是如此。
（本章完）