五、地方人大常委會行使重大事項決定權的實踐
其一，地方人大常委會在相關實踐中積累的經驗。我覺得，從20世紀80年代到本世紀初的大約20多年中，地方人大常委會在行使重大事項決定權方麵已經積累了相當豐富的經驗。在這些經驗裏，有幾條是非常重要的。一是製定規則，規範操作。在所有的經驗中，無論如何，製定一個規範性文件（有立法權的可以通過立法製定地方性法規，沒有立法權的可以製定“辦法”“規則”等文件），是非常必要的。因為這種文件既需要經過黨委的同意，也需要與政府兩院進行溝通，也就是說，它本身是“三者統一”的產物，也是各方共同遵循的規則，大家都依照法規或規則辦事就是了。這也是相當多的地方人大常委會都製定了法規或規則的原因。二是請示黨委，獲得支持。在有了法規或規則之後，在操作某一項具體決定之前，也還是需要向黨委請示報告，這是各地的普遍做法。這樣做的好處是可以在具體項目上獲得黨委的認可與支持，減少其他各個方麵的壓力或阻力，使得整個過程更加順暢。三是溝通府院，得到理解。這是指要與決定指向的實施者之間需要進行比較細致的溝通與商議，其內容既包括項目本身，也包括項目的某些細節，特別是那些關鍵性的細節。這樣做的好處是可以最大限度地就項目與文本達成共識，提高實施效率。四是關注民生，群眾擁護。所謂重大事項，既包括本地區內帶有根本性、全局性、長遠性的事情，也包括群眾普遍關心、關注的難點熱點問題，特別是涉及廣大群眾切身利益的事情，更是屬於人大需要用決定權予以回應的問題，類似的事情一定要高度重視，認真運作。而且這是樹立人大製度的權威、擴大人大工作影響的重要渠道；它比空泛的宣傳教育更能夠激發人民群眾的民主意識和當家作主的積極性。五是選準項目，產生效益。這裏的選準項目，是指人大在選擇決定項目的時候，一定要把握住科學性、實效性、性價比等要素，使決定的實施獲得絕大多數人看得見摸得著的效果，因為隻有這樣的效果才有很大的說服力。六是深入調研，寫好文本。這是講在具體的操作過程中，一定要深入實際調查研究，多聽取相關群體的意見，充分發揮專家學者的特長，必要時將決定草案通過一定形式公之於眾，發動全民參與。這也是實實在在的民主體驗和培訓。七是加強監督，務求實效。這是講決定通過之後在實施過程中，要加強對實施過程和結果的監督，包括代表和群眾對人大監督工作的廣泛參與，以使決定實施效果的最大化。
在這裏，我要特別推介的是，由北京市人大常委會首先開創的一個做法，而且已經於2014年年底進入了北京市委人大工作會議的文件，現在已經成為各區的普遍做法。我給它起的名稱是：設置程序，建立機製。它的基本路數是：在每年年底製定次年人大工作計劃的時候，列出討論決定重大事項這樣一個欄目，提出需要討論決定的若幹事項，與政府進行溝通達成一致以後，報請黨委同意，然後寫入常委會工作報告，由大會批準實施。這就在實際上為討論決定重大事項建立了一個程序性的啟動和運作的機製，到時候就做。這樣做幾年就會形成路徑，養成習慣。這是一個在行使重大事項決定權問題上運用程序和機製進行運作的路徑。我覺得，這是北京市在這個問題上進行的一次重要探索，也是取得的一個重要突破。可喜的是，在18號文件中也有這樣的考慮，即在鼓勵地方製定自己行使重大事項決定權的規範性文件的同時，鼓勵對討論決定重大事項進行程序機製方麵的探索。看來，規範文件與程序機製，可能是走出行使重大事項決定權困境的出路所在。
其二，地方人大常
委會在相關實踐中存在的問題。在多年的地方人大常委會行使重大事項決定權的實踐中，既積累了豐富的經驗，也存在著不少問題。這些問題可以列舉如下：一是黨委對人大行使決定權的意義作用認識不足、支持不夠。目前，這是一個比較普遍的現象，需要認真研究加以破解。這裏，中央或上級黨委做出榜樣恐怕是必要的，也是有效的。二是“府院”其中主要是有些地方政府對人大行使決定權不理解，缺乏製度自覺和行動自覺，有的甚至有抵觸情緒。這就要在黨委的推動下，對國家執行機關的負責人進行人大製度的教育和培訓；當然更重要的是細化法律規定，使決定權的行使真正走入軌道，這本身也是對“府院”工作人員的教育。三是人大自身對行使決定權認識不到位，有畏難情緒，怕這怕那。這個問題是需要人大自身加以解決的問題：首先，人大的同誌更要加強對人大製度的理解，更要在這個問題上具有自覺；其次，人大的領導同誌要以身作則，率先垂範，解放思想，有點擔當，有點境界。四是人大行使決定權的能力不足，缺少專業人才，缺少智慧方法，表現為選題不精、研究不深、拿捏不準等。這是一個需要不斷提高能力和水平的問題，既需要有一定的組織措施，也需要有一定的技能訓練，當然也需要有一個積累經驗的過程。
其三，行使重大事項決定權實踐中的幾個值得研究的問題。
一是人民代表大會行使重大事項決定權的問題。在我所見到的地方性法規文本中，隻有一家的標題是把代表大會涵蓋在內的，即《山西省人民代表大會及其常務委員會討論決定重大事項的規定》。在這個2002年製定的文本中，首先規定了省人民代表大會討論決定的重大事項，一共有7條，即：“（一）保證憲法、法律、行政法規、全國人民代表大會及其常務委員會決議、決定執行的重大措施；（二）關係本省民主法製建設的重大問題；（三）國民經濟和社會發展的中長期規劃；（四）國民經濟和社會發展計劃、財政預算及其執行中的重大問題；（五）關係本省全局的教育、科學、文化、衛生等事業發展的特別重大的改革措施；（六）關係本省環境和資源保護、民政、民族等方麵的重大問題；（七）需要由省人民代表大會討論、決定的其他事項。”把代表大會和常委會捆在一起就重大事項決定權問題作出規定的地方性法規，我隻看到這一件。但是，我覺得，這個問題很重要，值得研究。從法律上說，這個規定是完全符合地方組織法的規定的。地方組織法第八條規定：人民代表大會“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”（第二款）; “討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”（第三款）。所以，我覺得，人大常委會行使重大事項決定權應該與人民代表大會行使決定權齊頭並進，同時進行。而且，代表大會行使重大事項決定權從某種意義上說，作用更加明顯，意義更加重大；因為它對常委會行使重大事項決定權具有引領性、示範性，也更加具有人民當家作主的重大社會意義。在一些重大事項決定權尚未行使或行使得不大順暢的地方先從代表大會做起，應該說是一個很不錯的選擇。但是，在實踐中這個問題似乎並沒有得到應有的重視，這也表明大家對如何充分發揮代表大會的作用重視得不夠。這是人大製度實踐中一個需要引起注意的問題。
二是對於重大事項的認定有一個因時因地因人而異的問題。應該說，對於何為重大事項，有一個最基本的認知標準，那就是法律規定。但是，即使在同一個規定下，由於不同人的認識角度不同，也會有差異，這一點
我們這裏不去論述。這裏要說的是，對於何為重大事項，不僅有主觀認知方麵的差異，而且也有客觀上的很大不同。它有兩種表現形式：（1）在不同的地區重大事項的標準不一定相同，一個地區屬於重大事項的事情在另一個地區可能不是。比如，福建省晉江市人大常委會曾經作出過一個關於殯葬管理的規定，主要意圖是節儉辦喪事，這個決定在福建省人大係統2012年評選全省重大優秀事項決定時被評為十大範例之一。顯然，這個問題在那裏成為重大事項，是因為當地在殯葬問題上已經奢靡成風，嚴重影響群眾生活，亟需降溫；而這個問題在別的地方就不一定構成重大事項。類似的問題還有僑務問題、宗教問題等事項在不同地區的分量也會不同。（2）在同一個地區不同時間重大事項的標準也會有所變化。比如，養老問題在十幾年前的北京並不突出，也構不成重大問題。但是現在不同了，連續幾年成為代表大會上議案和建議的熱點，它已經成為當下北京地區的重大問題了，以至於需要人大常委會乃至代表大會立法予以解決。這是因為北京地區的人口年齡結構發生了重大變化的緣故。所以，我們對於重大事項不能在不同地區、不同時間套用同一個具體標準，許多事情需要具體問題具體分析，從它的地區和時間特點出發來認識。這也是我們在行使重大事項決定權時需要認真加以考慮的。
三是法院和檢察院是否可以向人大常委會提請重大事項決定議案的問題。前麵已經約略提到這個問題，這裏再說幾句。按照法律規定的議案提出主體，是不包括法院和檢察院的。但是，從重大事項的角度來說，它們又確實是有重大事項需要而且可以向人大常委會提出的。法律規定，法院和檢察院都要對本級人民代表大會及其常務委員會負責並報告工作；檢察院組織法還特別規定：在檢察委員會討論重大案件和其他重大問題時，“如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定”。這樣，它們向人大常委會提請決定議案，就是不可避免的了。由此，許多地方人大常委會在關於討論決定重大事項的地方性法規中，都規定了法院和檢察院可以向本級人大常委會提請重大事項決定的議案。我覺得，做這樣的規定應該是可以的，而且是有積極意義的，也是於法有據的。
四是重大事項決定權之外的其他相關規定問題。法律對於地方人大常委會行使重大事項決定權之外，還有其他規定。這有兩種情形。一種情形是本應該含在重大事項條款之內的。比如，地方組織法第四十四條第五款規定：“根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更。”這一項原本也應該屬於重大事項的內容的，正因為它特別重要，所以法律把它拿出來單獨指明。這一點，在地方製定的行使重大事項決定權的法規中都把它列進去了，我覺得，這樣做是正確的。但是，也還有另外一種情形，比如，第四十四條第十四款規定：“決定授予地方的榮譽稱號。”我覺得這一項就夠不上重大事項的分量，所以法律也就沒有把它列在應該討論決定的重大事項範圍之內。但在各地所製定的有關重大事項決定權的法規中，又幾乎都把它列入了重大事項決定權的範圍。我覺得，這樣做的好處是把法律規定的人大常委會應該行使的決定權統統囊括進去了；但似乎也有不足，就是把不屬於重大事項的內容也列進去了，這就使得其內容很難再準確地稱之為重大事項決定了。我在這裏之所以要討論這個問題，是因為在我看來，人大常委會除了擁有重大事項決定權之外，也還擁有某些特殊性事項的決定權（或可稱為特別事項決定權）。當然，這是一個可以討論的問題。
（本章完）