六、地方人大常委會重大事項決定權行使中需要處理好的幾個關係
其一，需要處理好與黨委領導權之間的關係。長期以來，我們已經形成了黨委決定、政府執行的權力配置格局，包括人大在內的各個方麵也早已經習慣了這種模式，叫做“東西南北中，黨是領導一切的”；叫做黨委“大權獨攬，各方去辦”。習慣成自然，至於法律是怎麽規定的，反倒不怎麽理會了。人大及其常委會的重大事項決定權長期以來難於實行，這恐怕是重要原因之一。那麽，如何處理好人大的重大事項決定權與黨委的領導之間的關係呢？我覺得，有這樣幾點：第一，我們黨是執政黨，黨是領導我們事業的核心力量，這是沒有問題的，而且在我們討論問題的範圍內，也沒有人惡意地要否定黨對國家的領導。但是，黨要依法執政，黨要在憲法和法律的範圍內進行活動，也是沒有問題的。問題是黨怎樣領導國家事務。是事無巨細直接對國家係統發號施令？還是在宏觀領導的基礎上如果對國家係統有重要主張向人民代表大會提出建議，經由人民代表大會把這些主張轉化為人民和國家的意誌，得到貫徹實施？顯然應該是後者而不是前者。胡錦濤明確指出：“黨關於國家事務的重要主張，屬於全國人民代表大會職權範圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會提出，使之經過法定程序成為國家意誌。”就是說，黨對國家體係的領導，應該回歸到人民代表大會製度的框架之內來解決，也就是黨除了宏觀路線方針政策的領導以外，有重要主張應該盡可能地以建議的方式向人民代表大會及其常委會提出，通過大會或者常委會審議並作出決定或決議，由政府和其他國家執行機關貫徹實施，而不宜采取黨委決定政府執行、甚至是黨政聯合發文的形式。第二，作為權力機關的人大及其常委會，在作出重大事項決定之前，應該以黨組的名義向黨委請示報告，說明之所以這樣做的法律依據和具體理由，獲得黨委的領導和支持，並可望得到黨委的具體幫助，而不宜自作主張或擅自決定。按照上述兩條，如果黨委和人大都能夠這樣去做，問題並不難解決，關係也好處理。第三，還有一個問題需要辨析一下，那就是如何理解黨章規定的黨委“討論本地區範圍內的重大問題並作出決議”。我認為，對黨章的這個規定可以做這樣的理解：執政黨的地區性委員會對本
地區重大問題做出的決議，可以是實施性的決議，即對所屬黨組織和黨員提出貫徹實施黨委決議的要求；也可以是建議性的決議，即決議把這個問題作為建議轉交同級人大討論決定；還可以是號召性的決議，即對廣大群眾提出做什麽和怎麽做的倡議。這樣，我們就可以正確理解黨章的規定和憲法法律規定之間的關係了。
其二，需要處理好與政府行政管理權的關係。長期以來，人大有重大事項決定權而很少使用，而政府沒有重大事項決定權但卻經常在用。這就很容易造成許多消極的負麵的影響。比如，許多人不知道人大是權力機關而政府不是權力機關，甚至在許多人包括黨政領導幹部的觀念中這件事也是顛倒的、相反的。比如，有人是知道這種法律規定的，但看到這種現象存在的時間長了，也就無所謂了，甚至於使他得出一個負麵的結論，人大不依法辦事，政府也不依法辦事，法在我們這裏也就是這麽回事，不用認真、不必較真。比如，有人認為，政府的權是實的，人大的權是虛的，實的權好使，虛的權沒用，從而也就在思想認識上不把人大當回事了。這些，都是沒有處理好人大決定權與政府行政管理權之間的關係所造成的。那麽，如何處理好這個關係呢？有這樣幾點：第一，需要從法律上搞清楚作為權力機關的人大和作為執行機關的政府的區別。人大是國家權力機關，而政府是執行機關，是執行行政功能的機關。在它們之間，存在著產生和被產生、決定和被決定、監督和被監督的關係。這裏沒有什麽高深的道理好講，因為這是憲法和法律的規定。第二，作為國家權力機關的人大，憲法和法律規定它具有重大事項決定權，而政府沒有這項權力。關於人大及其常委會行使重大事項決定權的法律規定，前麵我們已經做了引證。那麽，法律對政府在這個問題上有什麽說法呢？地方組織法第五十九條第五款規定：“執行國民經濟計劃和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。”在這裏，明確規定，政府的職權是執行（人大的決定），是管理（具體事務），而且在執行和管理中也沒有政治內容。顯然，就決定權而言，是人大決定而政府執行，這裏沒有任何模糊空間。第三，如果人大在應該
行使重大事項決定權的時候不行使、不作為，那是人大失職，責任在人大；如果是政府在不該它行使決定權的場合行使了決定權，那是政府越權，責任在政府。
其三，需要處理好與人大監督的關係。如果人大的重大事項決定權得到比較正常的行使，那麽接下來還有一個監督權與決定權如何很好地配合的問題。應該說，人大之所以設置監督權，是為了配合其他權力行使到位的。比如，法律監督權，是為了配合立法權的，因為立法是為了實施，而法律的實施必須要有法律的監督來配合才行。比如，人事監督權，是為了配合人事選任權的，人大選舉或者任命了國家機關工作人員，如果沒有質詢、沒有特定問題調查、沒有撤職罷免等監督手段，那就等於放任官員權力的濫用和腐敗，就等於對人民的失職。比如，工作監督權，就是為了我們今天說的這個決定權的，如果做了決定，而不管他執行不執行、執行得好與壞，那我們做這個決定又有什麽意義呢？對於人大來說，任何權力的行使離開了監督權的配合，實際上仍然等於虛置，沒有任何意義。所以，人大不能行使完決定權就完了。它必須啟動相應的監督程序，而且必須實行嚴格的監督，不然，這個決定權仍然會停留在文字上，成為一紙空文。如果我們在思想認識上有了決定權行使之後必須監督實施的理念樹立起來了，剩下的問題就是如何具體地監督決定的實施問題了。可以有幾種方式，比如，按照決定實施的進度或周期，確定在一定時間聽取和審議決定執行情況的專項報告；在一定時間組織常委會、專門委員會組成人員和相關代表進行決定實施情況的專題調查或者專題視察，並向常委會作出報告等。一般說來，在決定的文本當中，就應該寫明對該決定的監督方式和監督時間，然後按照文本規定執行就是了。而且，如果對於決定的實施，不能令人滿意，經過常委會討論決議，還可以責令其重新實施或延續實施，直到符合決定的要求為止。經驗證明，一個好的決定，還必須有好的監督配合，才能達到目的。
關於地方人大常委會行使重大事項決定權問題，我們就講到這裏。相信，隨著新一輪地方人大常委會討論決定重大事項工作的開展，一定能夠在實踐中產生新的智慧，創造新的經驗，不斷把這一工作推向前進，把人民賦予我們的權力、把法律授予我們的職責履行好。
（本章完）