四、代表履職保障工作

（一）代表履職保障工作的意義

代表履職保障工作的含義是指落實法律規定的與代表履職相關的各種權益保障工作。這項工作的意義在於依法為代表履職提供各種保障，維護代表合法權益，免除代表履職的後顧之憂。如果說前麵講代表履職服務工作是從正麵服務於代表履職的，那麽我們這裏講的代表履職保障工作就是從後麵為代表履職進行保駕護航的。服務工作不可缺少，保障工作也同樣不可或缺。而且從某種意義上說，這個代表履職保障工作比較代表履職服務工作，其所具有的政治性、政策性更為明顯、更為突出。從一定意義說，它對於代表履職的意義也更為重大。

（二）代表履職保障工作的內容

依照代表法規定，代表履職主要享有言論免責權、人身保護權、物質領受權、服務保障權、執行職務保障權等。我們分述如下：

其一，代表法第31條規定：“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”就是說，在人民代表大會舉行的各種會議上，代表不論講話內容如何，是受到法律保護的，是不受法律追究的。我在東城人大工作的時候，曾有一位代表應邀列席人大常委會並在會上發言，涉及政府某位領導主張的某項規定，結果會後被這位領導叫去批評。這位政府領導的做法顯然是不對的。事情反映到人大，人大當然得依法維護代表權益，派一位領導去跟這位政府領導一起學習學習法律有關規定，讓這位政府領導知道自己錯在什麽地方。

其二，人身保護權。代表法第32條規定：“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。”“對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限製人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限製人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。”就是說，縣級以上各級人大代表，在會議期間不經主席團許可、閉會期間不經本級人大常委會許可，不受逮捕、刑事審判和法律規定的其他限製人身自由的措施。鄉鎮人大代表如果受到上述措施，執行機關應該立即報告其所在鄉鎮的人民代表大會。

其三，物質領受權。代表法第33條規定：“代表在本級人民代表大會閉會期間，參加由本級人民代表大會或者其常務委員會安排的代表活動，代表所在單位必須給予時間保障。”第34條規定：“代表按照本法第33條的規定執行代表職務，其所在單位按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇。”“無固定工資收入的代表執行代表職務，根據實際情況由本級財政給予適當補貼。”就是說，人大代表執行職務，其所需要的時間、工資、福利、補貼，均應予以保障。這裏講的無固定工資收入的代表，應該給予適當補貼，原來主要是指農民。有一位跟我在一個代表小組的大學教授，是市區兩級代表，反映說他們領導總嫌她代表履職占用時間過多，要按照請假記錄扣她的獎金。我是這個代表小組的組長，就向兩級人大代表工作部門反映了這個問題，他們表示要去單位走訪，我說那你們去前一定跟代表商量好走訪的方式方法，把事情辦好。這些事情，也是代表工作責無旁貸的職責。

其四，服務保障權。代表法第35條、37條、38條、39條、40條、41條、43條等，還對代表活動經費保障、代表執行職務時的條件保障、國家機關的信息資料等知情權的保障、代表履職的學習保障、代表執行職務的各種服務保障、代表證件保障，還有對少數民族代表給予語言文字、生活習慣方麵的幫助和照顧等。這一條與代表履職服務是有交集的，也可以放在履職服務中講。

其五，執行代

表職務保障權。代表法第44條規定：“一切組織和個人都必須尊重代表的權利，支持代表執行代表職務。”“有義務協助代表執行代表職務而拒絕履行義務的，有關單位應當予以批評教育，直至給予行政處分。”“阻礙代表依法執行代表職務的，根據情節，由所在單位或者上級機關給予行政處分”; “以暴力、威脅方法阻礙代表依法執行代表職務的，依照刑法有關規定追究刑事責任”; “對代表依法執行代表職務進行打擊報複的，由所在單位或者上級機關責令改正或者給予行政處分；國家工作人員進行打擊報複構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”就是說，對於代表依法執行代表職務，有關方麵應該給予尊重、支持、協助，而不能相反，甚至是拒絕、阻撓、打擊報複。如果發生這種情況，輕的批評教育，重的行政處分，直至追究刑事責任。從這裏大家可以看到，國家憲法和法律對人大代表履職這件事是看得很重的，我們自己可千萬不要把這件事看輕了。

（三）代表履職保障工作需要注意的問題

1．關於鄉鎮代表人身權益保障與縣以上代表之間的區別問題

我以前有一個認識，那就是各級人大代表在人身權益保障方麵都是統一的。2014年秋天，我在山東聊城人大講課時，有位縣人大常委會代表工作部門的女同誌給我提了一個問題，就是問鄉鎮人大代表逮捕的許可問題。由於我以前沒有關注過這個問題，所以沒有能夠進行明確的答複。回來我連夜請教了全國人大法工委的老領導張春生同誌，經他講解我才明白。鄉鎮人大代表在人身權益保障方麵與縣以上代表是有區別的，即鄉鎮代表的逮捕不需要經過人大許可，隻是要求在第一時間報告人大。在我們目前的情況下也隻能是事後向人大主席報告一下就完事了。據張老告訴我，代表的這個逮捕許可權原來隻限於全國人大代表這一級，現在縣以上代表都享有這項權益了，也是一步步擴展而來的。我想，現在是繼續將這項權益向鄉鎮一級代表擴展的時候了。於是，我就寫了一個修改代表法第32條的建議，交給了張老，得到了全國人大研究會領導的讚同，將這個建議連同另外兩個想法以《基層人大工作和建設三則》為題在他們辦的《研究與交流》第19期刊登出來了。我之所以要講這一段，旨在說明按照現行法律規定，鄉鎮一級代表在這個問題上與縣以上代表是有區別的，我們在開展代表履職保障工作中應該予以注意。

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關於修改鄉鎮人大代表權益保障規定的建議

在現行法律規定中，鄉鎮一級人大代表與縣以上各級人大代表在代表的人身權益保障方麵，是有區別的。我建議，對這方麵的法律規定進行修改，以便使各個級別的所有人大代表享有同等的人身權益保障。

現行《中華人民共和國代表法》第三十二條規定：

縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。

對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限製人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。

人民代表大會主席團或者常務委員會受理機關依照本條規定提前許可的申請，應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報複的情形，並據此作出決定。

鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限製人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。

我建議，對這一條作出修改，具體修改意見：（1）將第一款中的“縣

級以上的”五字刪去；同時，在兩處常務委員會後加“或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團”十五字。（2）將第二款中的“縣級以上的”五字刪去；同時，在常務委員會後加“或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團”十五字。（3）在第三款中常務委員會後加“或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團”十五字。（4）刪去第四款。

按照這個建議修改後的條文如下：

各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團報告。

對各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限製人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團許可。

人民代表大會主席團或者常務委員會或鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團受理機關依照本條規定提前許可的申請，應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報複的情形，並據此作出決定。

之所以建議做此修改，理由如下：

其一，體現中華人民共和國各級人民代表大會所有代表的權益保障一律平等。在各級人民代表大會代表的人身權益保障方麵，不應該存在縣級以上的代表和鄉鎮代表之間的這種不平等。鄉鎮人大代表不應該被視為低人一等，或者看了這條以後自認為低人一等。

其二，鄉鎮人民代表大會的代表同樣是依法差額選舉產生的，而且是選民直接選舉產生的。鄉鎮人大代表，就其當選人大代表的程序和資格來說，與縣級以上的代表並沒有什麽兩樣；就選舉其當選的選民來說，同樣是中華人民共和國的合法選民，與選舉縣級以上代表的選民或選舉人也沒有什麽不平等之處。而現行上述規定，不但在這一方麵造成了代表之間的某種不平等，而且也在事實上造成了選民（包括選舉人）之間的某種不平等。這是不應該的。

其三，鄉鎮人大代表是我國代表序列當中最基層的人大代表，而且也是數量最龐大的一個代表群體，沒有理由不給予這個代表群體和其他代表群體同樣的人身保障權益。

其四，鄉鎮人大代表多來自農村，本人又多為農民，也就是說基本上來自農村的農民。相比較而言，他們的權益保障意識不是很強，而他們因為履職得罪人而遭遇到打擊報複的可能性比其他各級代表的概率可能還要大。因此，這個代表群體需要法律提供的人身保障權益應該更大、更切實一些。

2．關於如何維護代表正當權益問題

作為代表工作者，我們當然應該依法保障或維護代表履職的正當權益。但是，不同方麵的權益需要運用不同的方式方法予以保障。比如，對於代表物質領受權方麵的權益，我們應該用口頭或書麵告知的方式送達代表所在單位，請他們予以注意或糾正。比如，對於代表的言論免責權，如果代表因為在人大的會議上發言內容而挨了批評，那人大常委會有關部門應該出麵向當事人進行法律說明，令其收回批評並向代表道歉。比如，如果代表因為履職而遭到打擊報複而且比較嚴重，那就得視情節進行處理或者訴諸法律了。比如，人大常委會接到檢察院通知申請對某代表的逮捕許可時，而且事情比較蹊蹺，那就應該做些了解再提請常委會審議。當然，涉及司法問題，應該慎重，我們既要依法維護代表權益，又要積極支持司法機關依法開展工作，二者不能偏廢。為了正確地開展這方麵的工作，我們也有必要對這方麵的法律規定進行學習。總之，這些代表履職中的權益保障工作都在代表工作的範圍之內，都是我們應該開展的工作。

（本章完）