三、關於工作主題：提高常委會會議質量，落實常委會會議效果
（一）提高常委會會議質量是人大常委會的中心工作
人大常委會首先是要形成一個基本認識，那就是人大常委會是集體履職、會議履職。根據這一點，可以形成第一個認識，即人大常委會會議是人大常委會履職的基本方式。接下來，就可以形成第二個認識，即組織好人大常委會會議是人大常委會的基本工作，而其他工作都是圍繞著開好人大常委會會議服務的。在明確這一點之後，就可以順理成章地形成第三個認識，即提高人大常委會會議質量是人大常委會的基本任務。這三個認識結合在一起就告訴我們，提高人大常委會會議質量是人大常委會的中心工作、主題任務。
如何提高常委會會議質量呢？首先是提高常委會會議出席率。第十三屆開局之初的2008年，常委會組成人員的出席率不是很高，常委會領導提出實行出席統計製度。以半天為單位進行統計，年底公布出席率，2009年年底公布以後，缺席比較多的同誌有了壓力，調動了大家的積極性，以後平均出席率都保持在90%左右。其次是提高常委會組成人員的審議發言率。常委會每年舉辦組成人員培訓研討班，講常委會的職責權力和功能作用，講常委會組成人員的職務定位和責任使命，講常委會組成人員的履職知識和履職技能，並且請有經驗的老委員現身說法，鼓勵大家積極參加調研、踴躍進行審議發言，並逐步提高發言質量。這兩個問題的解決，為提高常委會會議質量奠定了較好的基礎。
下麵，我們分會前、會中、會後三個環節介紹如何提高會議質量問題。
（二）會議的質量在會前：充分做好會議的準備工作
1．選好議題是開好會議提高會議質量的首要環節
北京市人大常委會在一般情況下，每年舉行7—8次會議，每次會議平均在5—9個議題不等，年度議題總數在40個左右。下一年度的議題一般在上一年度的年底之前就確定了。要想充分利用會議時間，提高會議質量，第一件事，就是把常委會議題選擇好。其實，把常委會議題選好，也就是把常委會全年的工作安排好。前麵我們說過，北京市人大常委會有一個工作方針，那就是做“該做能做、有用有效”的事情。人大常委會就是按照這個方針選擇議題的。其基本要求就是議題應該屬於依法該做，而且在目前的條件下能夠做好，能夠做得有用有效的事情。對於這件事情，每年常委會領導同誌都要指導人大常委會花費很大的心血，向代表反複征詢意見，與政府和兩院反複溝通，與自己的團隊反複醞釀，達成一致後報告黨委（這時議題的內容主要是立法和監督方麵的，議案類議題得在大會上才能確定）。這樣精心籌劃選擇出的議題，應該說是有著廣泛的群眾基礎的，都是很有價值、很有意義的、也是很有味道的。這就為常委會組成人員和廣大代表甚至是市民積極參與議題的運作和促進會議質量的提高奠定了紮實的基礎。所以，選好議題是開好會議、提高會議質量的第一個環節。
2．充分發揮專門委員會的作用是開好會議提高會議質量的基礎因素
常委會的所有議題都是通過專門委員會及其辦事機構進行運作的。因此充分發揮專門委員會的作用也是開好常委會會議、提高會議質量的基礎性工作。北京市人大常委會各個專門委員會為常委會準備議題的工作程序主要如下：一是召開專門委員會製定專項工作計劃，然後報主任會議通過實施。二是組織專門委員會組成人員和相關代表調查研究，了解涉及議題的真實情況，並審查府院的相關報告，根據自己的調查結果提出修改意見。三是起草和通過專門委員會在常委會上的意見報告並在主任會議上進行醞釀。四是在常委會上提出意見報告供常委會審議時參考，並組織參與調研的委員和代表列席會議，參加審議。這是專門委員會就相關議題在會前所做的工作。這裏的關鍵是調查研究的深入和提出意見的準確性、深刻性。可以說，沒有專門委員會高質量的會前準備工作就沒有常委會高質量的議題審議。
3．充分發揮主任會議的作用是開好會議提高會議質量的前提條件
開好常委會會議，還有一個前提性的環節，那就是主任會議。主任會議沒有決定權，它的功能是為常委會做會前準備，進行議題的醞釀。就會前醞釀一個議題來說，北京市人大常委會的主任會議一般要進行兩次。一次是批準議題的工作計劃，這也是就特定議題主任會議進行的第一次醞釀。主要是對專門委員會在會前開展調查研究進行指導，初步議論這個議題涉及的主要問題以及人大常委會所應采取的態度。第二次主任會議主要是醞釀專門委員會提交常委會的調查意見報告。在這次會議上，要就這個議題的核心問題形成比較一致的認識，那就是找準問題所在，提出實質性意見和整改要求。這在實際上也就為這個議題的審議提供了基礎調門，統一了與會人員（包括駐會常委會組成人員、駐會代表等）的思想。這個會議應該說是能否提高這個議題審議質量的關鍵所在。需要再補充一點的是，第十四屆的主任會議新增加了一種會議形式即專題主任會議，也就是專門為某項議題的進行深度醞釀而召開的主任會議。
（三）會議的精髓在會中：充分審議，暢所欲言
1．以分組審議為主，便於暢所欲言
第十三屆人大常委會會議的審議都是分組進行的，目的是為了讓大家都有充分的時間和機會發表意見。應該說，每次審議都是比較充分的。一是常委會組成人員都能夠踴躍發言，就自己所知對題目發表意見，其中有些是很尖銳的意見。二是多數常委會組成人員非常認真，有的會前自己就議題進行調查研究，請教專家，形成發言提綱，會上逐條講述；有的自己不能出席就委托別人宣讀自己的發言稿。三是對議題有研究有興趣的列席人員（包括相關專委會委員和代表）也能夠積極發表自己的意見。需要補充的是，新一屆常委會審議增加了全體會議審議這種形式。
2．加大會議公開力度，進行現場直播
現在的人大常委會會議除了會議進行媒體新聞報道以外，還選擇適當議題進行全體會議的網絡現場直播。2014年9月的常委會上，就直播了治理交通擁堵議案的全體會議審議。這種現場直播，既能調動廣大市民對城市重大問題的關心和參與的積極性，也是對常委會履職的監督和對組成人員履職水平的展示，充分顯示了人民代表大會這個權力機關與人民之間的緊密聯係。
3．速錄審議發言，留下審議記錄
常委會會議審議發言時實行速錄製度，即在委員發言的同時用速錄機打印出發言記錄，隨即交由發言人審閱簽名，整理印發會議參考。這個工作非常必要，也非常重要，既是府院相關部門會後整改工作的重要參照坐標，也是常委會組成人員履職的重要記載。
4．調整立法通過間隔，延長立法審議時間
這是為提高立法審議質量，在立法審議方麵采取的一個特殊措施。在人大常委會立法程序中，過去采取的是“二審二通過”製度。即由各個專門委員會負責立法準備工作的第一次審議，一般都能夠得到比較充分的討論，大家暢所欲言，而且有些意見也提得比較尖銳。但是，由法製委員會負責準備的第二次審議，卻很難進行正常討論，一般會走走形式，草草收場。這樣一來，立法二審製無形中變成了一審製，對於提高立法質量大大的不利。分析原因，有這樣幾條：一是法製委員會不希望這次審議大家再提更多的意見，尤其不希望在某些條款上出現顛覆性意見，因為頭天審議後當晚要召開法製委員會會議，為次日的通過準備表決稿，時間過於倉促，來不及仔細推敲，更來不及做補充調查，而且有些條款涉及到黨委意見，進行溝通也有時間上的困難。二是常委會組成人員知道在這種情況下再發表不同意見也很難得到吸收，同時也不願意給專門委員會造成過多麻煩，也就不願意多說話了。原因找到以後，常委會領導同誌提出把法規表決通過的時間往後推遲，即從二審的當次常委會會議表決通過改到下一次常委會會議再表決通過，這就給法製委員會二審以後的調查研究、多方溝通、字斟句酌留下了充分的時間。這樣一改，法製委員會的顧慮打消了，大家二次審議的積極性也調動起來了。而且，在第三次會議表決通過之前，還可以再發表審議意見。
常委會領導同誌給改革後的做法起名叫“二審三通過”，意思是在二審時不安排表決通過，推遲到下次常委會會議再表決通過，也就是說一個法規至少要上三次常委會會議才能通過。這樣一來，“二審三通過”比起“二審二通過”，等於增加了一次有效審議時間，其審議質量和立法質量當然就有很大提高。（現在，為了進一步提高立法質量，已經從兩審製改為三審製了。即一審是常委會審議政府提出的法規案，由政府進行說明與解釋；二審是常委會審議專門委員會在一審基礎上做出的法規修改方案；三審是常委會審議法製委員會在二審基礎上提出的法規修正案；最後在另外的常委會上進行表決通過。這應該視為“三審四通過”。）
5．整理審議意見，將意見書和審議記錄送達監督對象
常委會會議之後，專門委員會辦事機構很快將審議意見匯總梳理，形成常委會的審議意見書草案，再上主任會議通過形成具有法律效力的文書。這是主任會議第三次就同一個議題進行醞釀討論。這次會議主要是對意見書進行最後的審核。基本做法是，在專門委員會提供給常委會審議參考的意見報告的基礎上，再將常委會組成人員的審議意見集中梳理，最後提煉概括為幾條（一般是3—5條），並就這幾條如何整改落實提出具體要求。在這次主任會議上，既有對所提問題的進一步提煉剖析，也有對解決辦法的深入探討，當然還有對遣詞造句的斟酌拿捏。它對於提高常委會審議意見書的質量，對於會議成果的貫徹落實具有重要作用。審議意見書形成後，連同涉及該議題的常委會組成人員審議發言一並送達府院。
（四）會議的效果在會後：全力督促審議意見書的落實
1．常委會授權專門委員會進行會後監督
按照規則要求，在常委會會議審議之後，常委會授權專門委員會對審議意見書的落實情況進行跟蹤檢查，時間為一年。府院有關部門在接到審議意見書之後三個月內要提交處理方案（或稱整改方案），由專門委員會進行審查，並將審查意見與有關部門進行溝通。這個環節也是很認真的，因為這個整改方案是落實意見書的基礎性文件。專門委員會的審查主要是將府院部門的整改方案與常委會的意見書進行對照，看常委會的意見是否逐條有所交代，如果在方案上就沒有達到意見書的要求，那就發回去修改或重寫。這個事情我當時所在的民族宗教僑務委員會就做過一次。
2．一年後專門委員會啟動落實情況調查，進行評估
在臨近一年的時候，專門委員會就會啟動跟蹤調查程序，組織專委會組成人員和相關代表進行意見書落實情況的核查與評估。主要是將調查得來的情況與常委會的審議意見書和監督對象的原定整改方案進行對照。如果評估結論認為意見書基本得到落實，那就可以向主管主任報告，由主管主任簽署意見，結束跟蹤監督程序。至此這個議題就可以結束了。如果評估結論認為有些關鍵性意見沒有得到落實，需要繼續整改，那就上報主任會議，經主任會議同意後延長一年，繼續監督整改。
3．特殊情況下的特殊運作
這裏，我想說一下在落實意見書的過程中，遇到一些特殊情況如何運作。2012年，我所在民族宗教僑務委員會跟蹤監督北京市民族委員會落實上一年度對《北京市少數民族權益保護條例》進行執法檢查時所形成的審議意見書的情況。一年期限已經過了大半，發現意見書中關於提高扶植少數民族專項資金額度的意見沒有著落，主要原因是財政部門不夠積極，民族部門協調力度也不夠。我把這個問題向常委會領導同誌做了非正式匯報，常委會領導同誌讓我們以專門委員會的名義寫個意見，由主管主任批給主管市長再做工作。這個措施等於給意見書的落實又燒了一把火，加了一次油。結果這個問題得到了比較圓滿的解決，事後民族委員會的同誌也非常感激人大的工作，認為給他們解決了大問題。我之所以舉這個例子，就是要說“會議的效果在會後”，而這個效果也不是自然而然地就會得到的，除了正常認真監督以外，有時候還需要采取一些特殊辦法。總之，為了落實常委會意見書，需要千方百計，需要堅韌不拔。
（本章完）