二、關於人大街道工作機構及其職能的定位問題
（一）如何理解18號文件和法律中的有關規定？
在18號文件出台以前的近幾年，我一直在講一個觀點，那就是：國家在適當的時候應該為人大街道機構正式立法。就是說，我們的人大街道機構已經有了十幾年的實踐曆史，而且已經在實踐中積累了比較豐富的經驗，它已經比較成熟了。我們應當在適當的時候，把在街道層麵設立人大工作機構正式地明確地寫入地方組織法。現在，這個想法終於實現了。
18號文件是這樣表述的：“不設區的市、市轄區人大常委會可以在街道設立工作機構或者明確相關機構，負責聯係本轄區內的人大代表，組織代表開展活動，根據授權開展監督、選舉等工作，並向市、區人大常委會報告工作。”
修訂後的法律是這樣規定的：“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯係街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，並向常務委員會報告工作。”應該說，這裏講的比文件還要清晰和具體。
按照我的理解，文件和法律規定有四層意思：一是法律正式授權，縣級人大常委會可以在街道設立自己的工作機構。就是說，許多人擔心的那個合法不合法的問題現在已經不存在了。當然，我以前也認為它是合法的，原來的法律裏也有一條，即人大常委會根據需要可以設立工作機構。但有人說那不是專門針對街道的。現在終於有專門針對在街道可以設立工作機構的法律了。這個擔心或者疑慮也就煙消雲散了。如果說過去人大街道工作機構是有點“妾身未分明”的話，那麽現在就等於她已經“扶正”了，成了“明媒正娶”的了。這是講它的法律身份，法律賦予了它一個明確的身份。二是它是人大常委會派在街道的工作機構，它要接受常委會的領導（不是指導），辦理常委會交辦的工作，它要向派出它的母體即人大常委會負責或者叫報告工作。這是講它的性質定位。三是它的基本職能是負責聯係代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見。就是說代表工作依然是它的基本工作定位，這是講它的基本法定職責。而且，從一開始，它就是為了做好代表工作而提出來的，因此它與代表工作有著不可分割的緊密聯係。四是它也要辦理常委會交辦的監督、選舉等其他工作，完成常委會賦予的其他任務。這也就是文件講的經常委會授權可以開展監督、選舉等工作。法律條文中用的概念是交辦，交辦也是一種授權，從用詞上說，交辦更為簡明扼要、通俗易懂。這是講它的延伸法定職責。
我們下麵再就其機構定位和工作定位進一步做些說明。
（二）人大街工委的機構定位
在剛建立人大街工委的時候，我們就形成了這樣一個認識。即從機構設置上說，它是區縣人大常委會的派出機構。從領導體製上說，它實行區縣人大常委會和街道黨工委的雙重領導。因為它既是區縣人大常委會的派出機構，也是街道黨工委領導下的工作機構。但是，從機構性質上說，它又是一個既不屬於街道黨工委序列也不屬於政府街道辦事處序列，而是與它們並列平行的一個相對獨立的機構。在它下麵設立自己的辦公室，屬於街道必設（精簡機構時東城區用的概念是選設中的必設）機構之一。
在新修訂的法律中，這個定位就進一步明確了。這就是上麵講的：它是區縣人大常委會在街道的工作機構。區縣人大常委會根據工作需要設立的工作機構有兩類：一是內設的工作機構，就是現在的各個工作委員會；二是外派的工作機構，這就是街道人大工作機構，多數都叫人大街道工作委員會，也有叫別的名稱的。應該說，這兩類工作機構雖然職責功能不同，但是其地位性質是一樣的，即他們都是區縣人大常委會的工作機構，他們都要對人大常委會負責，向人大常委會報告工作，都要接受人大常委會的領導。注意，區縣人大常委會與人大街工委不是指導被指導的關係，而是領導和被領導的關係。因為人大街道工作機構不是獨立的一級人大體係，而隻是區縣人大常委會的派出機構。當然，由於人大街工委是建立在街道、工作在街道，所以它也要在同時接受街道黨工委的領導。這個問題在北京的文件中講得很清楚。
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當時我們對人大街工委定位的認識
應該說，當時我們在建立人大街工委之初，就對人大街工委的定位問題形成了比較成熟的一些認識和做法，這些認識和做法現在看來也基本正確，主要是：
第一，關於法律依據。地方組織法第53條規定：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。”我們認為，根據這個規定，區縣人大常委會也可以根據工作需要設立自己的工作機構。而且，既然我們已經都根據需要建立了自己的內設機構即各個專項工作委員會，也就可以根據需要建立自己的駐街道的派出機構，即街道工作委員會。因此，對於我們來說，不存在法律依據不足的問題。我們要是也認為法律依據不足，那我們還建立它做什麽？說它法律依據不
足，主要是講這個第53條不是專門針對街道說的，對街道不一定適用。其實，這個第53條正是因為它不是針對哪個級別、哪個地方的，它才有比較廣泛的普遍適用性，哪一級人大常委會認為必要都可以運用。所謂沒有專指街道，隻不過是反對設立這個機構的一個托詞而已。
第二，關於機構性質。根據組織法第53條，人大街工委就是人大常委會的派出機構，它與人大常委會的內設機構，屬於同一機構序列，具有同等法律地位，即都是人大常委會的工作機構，隻不過分工不同，一個設在人大常委會機關內部，承擔專項職責管條條；一個派出在外，承擔地域職責即管塊塊，僅此而已。
第三，關於領導體製。人大街工委是人大常委會的派出工作機構，是人大常委會任命的，要接受人大常委會的領導，對人大常委會負責，向人大常委會報告工作；同時，按照我們的老規矩，任何一個地方人大的工作，都要接受當地黨組織的領導，那麽當然人大街工委也就理所當然地要就地接受街道黨工委的領導，也就是說，它實行的是雙重領導體製。對於這一點，當時就是很明確的，沒有任何疑義。北京這次落實18號文件的要求也是這麽說的。
第四，關於機構設置。人大街工委實行委員會製，即在街道轄區代表當中產生主任1人、副主任1—2人，委員3—5人，具體情況視代表數量多少而定。當時的考慮是，主任由黨工委書記兼任（因為東城曆史上就是書記是區人大代表，而辦事處主任不是），副主任和委員在代表當中協商遴選產生。具體操作是：主任、副主任由區委提出任命建議，委員由街道黨工委和人大常委會代表聯絡室（分管人大街工委工作）提出建議，然後由人大常委會主任會議統一提名，人大常委會決定。人大街工委組成人員實行任期製，與人大代表任期相同。同時，人大街工委下設正科級辦公室，配備1—2名工作人員。其辦公室主任和工作人員由街道黨工委提出建議，區人大常委會聯絡室提名，主任會議決定。不實行任期製。需要說一下，第二年，進行機構精簡，街道科室總數減少，但區委和區政府都表示，這個人大街工委的辦公室是“選設中的必設”，這就堅定地把它保留下來了。
第五，關於活動經費。人大街工委經費按照每名代表1000元標準，由區財政列支（後來，有的區人大街工委的經費達到2000元）。
第六，關於與代表聯組的關係。保留原來街道代表聯組的名稱，以便在必要時使用這一名稱開展特定的代表活動。
第七，關於內外關係。我們還梳理了人大街工委與各個方麵的關係。主要有：（1）人大街工委與人大常委會的關係。即工作上的領導和被領導關係，人大街工委要向人大常委會報告工作，我們當時是每年安排各個人大街工委在人大常委會會議上報告工作並接受審議的。（2）人大街工委與其辦公室的關係。即辦公室接受街工委的領導、對街工委負責，辦公室是街工委的辦事機構，負責貫徹落實街工委的決定，處理街工委的日常事務。（3）人大街工委和專項工作委員會的關係。即兩者都是常委會的工作機構，各司其職，互相之間沒有隸屬關係；工作上互相配合、互相支持。（4）人大街工委與人大代表的關係。即代表是街工委的工作主體，街工委為代表履職服務，在代表履職方麵對代表負有組織、協調、引導、培訓、宣傳的責任，但他們之間沒有領導與被領導關係。
（三）人大街工委的工作定位
人大街工委的工作，在建立之初，主要開展了三個方麵的工作：一是延續了過去代表聯組的工作。包括組織代表學習培訓；進行代表公示，向選民公布代表聯係方式；組織代表向選民述職，深入選區聯係選民，聽取選民意見建議，幫助選民解決實際問題等。二是在過去代表聯組活動的基礎上有所擴展。最主要的是由區縣人大常委會授權、在黨工委領導下，對辦事處係統的機構、對區屬各委辦局駐街道的科、隊、所、站等基層執法機構進行必要的監督，包括組織代表聽取它們的工作匯報，進行工作評議，代表居民向它們提出建議批評意見，督促它們改進工作。三是也幫助辦事處和社區開展某些工作，算是協助政府推行公務，屬於代表的義務之一。這些工作當時都得到了市人大領導和區縣黨委、政府的充分認可和高度評價。後來，北京市把它的工作範圍有所調整，就是把街工委的主要工作放在了代表履職服務方麵。
按照18號文件和新的法律規定，街道人大工作機構的主要職責仍然是代表工作，即它的基本職能是負責聯係代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見。就是說代表工作依然是它的基本工作定位，這是講它的主要職責。同時它也要辦理常委會交辦的監督、選舉等其他工作，完成常委會賦予的其他任務。這也就是文件講的經常委會授權可以開展監督、選舉等工作。我覺得，這是對它最初工作定位的一種回歸，或者說是對它近年來被壓縮了的工作範圍的一種重新擴展。中央的說法和法律的規定是全麵的、正確的，因為進一步發揮好人大街工委的作用，是在全麵依法治國新形勢下在基層堅持和完善人大製度、加強和改進人大工作的重要舉措。
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當時我們對人大街工委工作的認識
當時，我們參考借鑒其他地方的做法和經驗，結合我們自己的實踐和思考，對人大街工委的功能、職責、任務等方麵形成了一些認識，並付諸實施。這些認識和做法主要是：
第一，人大街工委的職責主要是“三個服務”：即為人大常委會履職服務，為代表服務，為選民服務。這三個服務不但大大提升了街道代表工作的格局和品質，而且也大大開拓了整個人大工作的空間，使得人大工作向基層、向群眾大大地延伸了；同時，把為選民服務列為三大職責之一，這是人大製度建立以來，從未有過的提法，把人大為選民服務、代表為選民服務提到了一個很高的位置，而且也把為人民服務、為群眾服務進一步具體化了，其意義非常重大。應該說，這個職責的確定，是對街工委工作的一個比較合理的定位，而且它是對人大聯組功能的一個非常重大的變革。因為過去的代表聯組沒有想過這些事情，即使想做也沒有這個力量，因為它既沒有組織，也沒有經費，更沒有工作人員，全憑聯組組長個人的覺悟和熱情，隻能力所能及地組織代表開展一些規定動作性的活動。
第二，人大街工委的任務主要有8項：（1）會議期間，做好代表團的服務工作；（2）閉會期間，根據人大常委會工作要點，製定自己的工作計劃並組織實施；（3）組織代表開展學習、視察、檢查、評議、調研等活動；（4）根據代表要求，安排代表走訪選民或轄區內的選舉單位，接待代表來訪，反映、辦理代表意見；（5）組織代表協助政府及街道、社區推行工作；（6）組織代表述職，接受選民評議；（7）宣傳人大製度和代表先進事跡；（8）承辦區人大常委會交辦的事項。我這是按照原文抄下來的，文字當然不如我們現在運用的純熟精致，但也大體差不到哪兒去。可以概括為幾大類：一是關於為代表履職服務方麵的，二是關於在街道層麵開展人大監督工作方麵的，三是協助政府推行公務方麵的。比我們現在法律規定的缺了一個換屆選舉的任務，但有一條完成人大常委會交辦的事項，也可以兜底了。應該說，這些任務量還是很大的。當然，現在這些工作形式都已經大大地向前發展了，特別是更加豐富完善了，包括建家建站、接待選民、為代表履職實施個性化服務等。當然，在有些內容方麵有萎縮，比如開展監督工作，後來就不怎麽讓提了。我們在原初設計的時候，街工委就是有組織代表開展監督這個職能的，但沒有一成立就馬上著手做，而是想先把代表工作搞起來。2012年區委書記連廉同誌給人大街工委提出了一個要求，說街工委不能隻搞代表活動，還要搞人大監督，即要求：一要開展對政府辦事處係統的工作監督，二要開展對區政府派駐街道的科隊所站的工作監督。按照這個要求，我們適當組織代表開展了對政府機構的調查研究和工作評議等。據我了解，在一些地方，人大街工委開展監督工作是一直堅持著的，而且有的地方還搞得不錯。好在現在法律已經明確了，街工委可以開展監督工作。對於這一條，區縣人大常委會在研究人大街工委的工作時應該予以充分注意。事實證明，這些政府係統的神經末梢，都是直接跟群眾打交道的，群眾辦事情離不開他們，但群眾不滿意的地方也很多，很需要進行監督。特別是通過這種監督，可以比較有效地轉變基層工作作風，讓那種老百姓感覺基層辦事機構“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風有所轉變，還是很有必要的。
第三，當時，我們還提出了人大街工委工作的四條原則：（1）堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事相統一；（2）工作要堅持適度、量力、有效，爭取有所作為；（3）充分發揮代表的主體作用，為代表執行職務服好務；（4）密切聯係代表，經常深入群眾，掌握社情民意。應該說，這些現在看來都是很不錯的理念，並沒有過時。比如，三者有機統一是大原則，必須堅持；比如，積極有為但又要適度有效，因為我們都是兼職代表，要考慮到這一點，代表活動不宜安排過多過滿，要量力而行等。
第四，當時我們確定的工作目標是達到“三個滿意”。一是讓代表滿意。由於為代表履職的服務大大加強了，代表可以在同樣的履職時間裏可以做更多履職的事情，既方便了代表，又節省了時間，所以代表是滿意的。二是讓選民滿意。過去選民最大的意見是，不認識代表，找不著代表，說選了也白選。現在有了街工委及其辦公室，等於既有了代表之家，也有了選民之家，有什麽問題到那裏去，隨時有人候著；而且實行了代表公示製度，選民找代表一個電話就齊活了。加上代表要向選民述職，請選民評頭品足，選民滿意了。“有事找代表”，成了他們的口頭禪。三是領導也滿意。街工委的成立，密切了基層黨和政府與人民的關係，加強了基層民主法製建設，推動了政府的各項工作，所以各方麵的基層領導都比較滿意。同時，代表滿意了，選民滿意了，領導能不滿意嗎？這三滿意是從街工委工作實踐效果當中總結出來的，後來就成為街工委工作和建設的基本目標。這個三滿意應該說至今也應該是個標準，它符合鄧小平關於要以群眾滿意不滿意作為我們工作的最高標準的要求。
（本章完）