九、關於加強人大自身建設之一：加強縣級人大常委會建設問題
關於加強人大自身建設問題，涉及問題較多，我分4個題目來說。先說加強縣級人大常委會組織建設問題。
我覺得，在加強縣級人大自身建設方麵，文件話說的不多，包括增加常委會組成人員的數量最多可以達到45人，把常委會專職組成人員的比例提高到60%以上，以及設立專門委員會等。另外，文件還有一個要求，那就是縣級人大常委會主任要專職專配，這一點對於許多地方來說，也是很有意義的。我覺得這一段意義非常重大，是具有實質意義上的重大進步。
我為什麽要高度評價這一段？這與我對人大運行中存在的問題與我對人大未來發展趨勢的預測有關。2012年年底，我在研究十八大報告中關於提高專職委員比例問題時，提出了一個觀點，後來與人合寫了一篇文章，先在《新視野》發表，後被《中國政治》《紅旗文稿》等雜誌轉載。這個觀點主要內容是：
一方麵我們的人民代表大會製度對於人大所賦予的權力是非常之大的，因而人大的責任十分繁重而艱巨，就是說人大的使命任務具有繁重性；這種繁重性表現在它比任何一個國家賦予它的議會的權力都更大、更集中。另一方麵，我們的人民代表大會製度對於人大的運行方式的設計又是極為簡便的，就是說人大的運行方式具有簡便性；這種簡便性在1979年以前，表現為代表的兼職性、全國人大常委會委員的兼職性、代表大會和常委會會期的短暫性，特別是表現為在地方實行議行合一的人民委員會製等。這樣，就在人大使命任務的繁重性和它的運行方式的簡便性之間，存在著很大的不適應，使得人大很難承擔起它的繁重使命。我認為，這兩者之間的不相適應構成了一對矛盾，這個矛盾既在一定程度上局限著人民代表大會製度的優勢發揮，又在一定意義上推動著人民代表大會製度的不斷進步。應該說，人民代表大會使命任務的繁重性和它的運行方式的簡便性之間的這個矛盾，從人民代表大會製度誕生的時候起就開始了。它伴隨著人大製度的發展而發展，我們黨和國家也始終在自覺或不自覺地觸摸著、思索著、解決著這個問題。
1979年，我們在全國縣級以上地方建立了人大的常設機構——人大常委會，就是沿著解決這個矛盾的方向邁出的一大步。這也就可以理解為什麽從人大製度建立時起，我們就一而再、再而三地不斷提出建立地方人大常委會的問題了。這一步使我們人大的運轉方式初步健全起來了，解決了國家權力機關上下不一致、地方國家權力機關不能經常性地運轉等若幹重大問題。但是，人大使命任務的繁重性和它的運行方式之間的簡便性之間的這種不適應，並沒有因此而徹底解決。它表現在我們的人大常委會組成人員的大部分仍然是兼職的，人大常委會雖然規定每兩個月召開一次會議，但是仍然不能夠經常性地運轉，也表現在人大的專門委員會組成人員更多地是兼職的，更不能經常性地運轉。我們可以舉一個例子：在絕大多數代議製國家，對於政府預算，都是由議會提出框架，政府進行細化，再由議會的專門委員會和議會全體分階段進行細致的審議。這個期間一般需要六至九個月。而我們則隻有幾天甚至是幾個小時。我們人民代表大會運行方式的簡便性由此可見一斑。顯然，我們要想解決這個問題，建立人大常委會是絕對必要的，但僅僅建立人大常委會又是不夠的；要從根本上解決這個矛盾，還必須在製度上有新的突破。
怎麽突破？其實，實現這個突破的方案中央早在1987年就提出來了。方向就是十三大報告中提出的“常委會組成人員專職化”，途徑就是逐步提高專職委員的比例。十八大報告提出的“提高專職委員比例”，是對十三大報告的一種對接；當然十八大報告可以理解為比十三大報告有一個擴展，那就是把提高專職委員比例中所說的“委員”從單指常委會委員，擴展為常委會委員和專委會委員兩個層麵。我認為，這就是黨中央很早就提出的解決人大使命任務的繁重性和人大運行方式的簡便性之間的矛盾的製度性出路。
我們可以由此做個推測，即將來的人民代表大會製度，就廣大代表來說，可以依然是兼職的，這一點是我們的代表製度不同於西方議員製度的特點所在，也是我們代表製度的優點所在，它有來自於人民紮根於群眾的優勢，應該繼續堅持；但就常委會組成人員和專門委員會組成人員來說，則應該一是要適當增加數量，可以考慮由現在的常委會組成人員從占代表總數的不足10%，提高到12%—15%左右，以擴大其代表性，並充實其力量；二是逐步從兼職向專職過渡，即像十八大報告說的那樣不斷提高專職委員或者駐會委員比例，其最終目標是像十三大報告說的那樣實現委員的專職化。也就是說，到那個時候，我們的人民代表大會不但有常委會和專委會，而且有專職人員組成的常委會和專委會，它的運行方式和繁重使命之間就可以基本上互相匹配了。應該說，通過這樣一種漸進的途徑，達到這樣一個良好的結果，是不難做到的。實現這樣一種格局，就會使我們的人民代表大會製度，一方麵既有廣大直接生活於群眾之中並與群眾保持最密切聯係的兼職代表，一方麵又有少量專職的常委會和專委會組成人員可以專心一意地代表人民履行人民賦予的國家權力機關的職能，我們的人民代表大會製度就會真正成為既具有自己鮮明特色，又能夠出色地擔負自己使命的人民的代議機關。這是我對未來人民代表大會製度的一種不無根據的樂觀展望。
這次的18號文件中的這段內容，與我預測的未來人大製度發展趨勢是非常吻合的，是朝著這個方向邁出的一大步。我很高興看到這一點。這個問題解決好了，不僅對區縣人大有重要意義，而且對整個人大製度有重要意義，是一個方向性、全局性的問題。
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關於在縣級人大設立專門委員會問題
關於建立專門委員會的意義
先說說專委會和工委會之間的區別。我覺得主要有這樣幾點：一是它們的產生方式不同。專委會由代表大會選舉產生，工委會由常委會任命；二是它們的組成人員不同。專委會均由代表組成，工委會則不一定這樣；三是它們的隸屬關係不同。專委會是代表大會的機構，對代表大會負責，工委會是常委會的機構，對常委會負責，專委會在代表大會閉會期間由常委會領導；四是他們的功能定位不同。專委會是議事機構，工委會是工作機構或辦事機構；五是它們的職權責任不同。專委會有其法律規定的職權，工委會職權則沒有具體法律規定（隻是新修訂的地方組織法對街道工作機構有個原則規定）。
再說區縣人大設立專委會的意義。我覺得，至少有這樣幾點：一是提高了區縣級人大的規格，在設立專委會問題上達到了地方幾級人大的統一；二是使得一批代表進入了人大的專門工作機構，從而擴大了區縣人大代表對常委會、專委會工作的參與度，為常委會和專委會增添了工作力量；三是提示人大從組織建設上更加重視專業人員的配置和專業力量的使用，從而促進常委會和專委會組成人員的專業化水平的進一步提高。四是為進一步加強人大常委會工作機關建設提供了契機。常委會和專委會都是議事機構，議事機構加強了，相應地為其服務的工作力量也必須得到加強，從而促進人大常委會工作機關力量配置的進一步提升。
關於專委會的法律規定
《地方組織法》第30條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設置法製委員會、財經委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法製委員會、財經委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導。
各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過。
各專門委員會在本級人民代表
大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對隸屬於本級人民代表大會及其常務委員會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。”
這裏涉及專門委員會的設立、專門委員會的組成和專門委員會的職權等三個方麵的問題，說得都很清楚。從職權角度看，它有對代表大會和常委會上提出的議案進行研究、審議的權力，也有擬訂議案的權力；有對代表大會和常委會職權範圍內同本委員會有關的問題進行調查研究並提出建議的權力；在《預算法》中還規定，專門委員會有在代表大會之前一個月對預算進行初步審查的權力。當然，在區縣人大不設立專委會的情況下，這些工作一般也是由常委會受權由工委會進行運作的。但是，專委會的這些職權則是由法律直接授予的。
關於專門委員會及其組成人員的職責
專門委員會及其組成人員有哪些職責？我覺得，主要是在主任委員、副主任委員的召集、組織和主持下，在相應的辦事機構的協助和配合下，共同完成法律規定的“在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對隸屬於本級人民代表大會及其常務委員會職權範圍內有關的問題，進行調查研究，提出建議”的任務，以及常委會交辦的相關工作。就北京市人民代表大會的各個專門委員會來說，除法製委員會專門負責立法方麵的工作之外，其他各專門委員會的工作，主要是：（1）協助常委會立法方麵的工作。如前期立項論證、一審前的初步審議工作、立法後的評估等；（2）協助常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告方麵的工作。如就有關專項報告範圍內的“一府兩院”相關工作開展前期調查研究，初步審查專項工作報告草稿並提出修改意見，形成專門委員會提供常委會審議時參考的意見建議，常委會審議之後整理審議意見並代擬“常委會審議意見書”，以及開展“意見書”落實情況的跟蹤檢查等。（3）協助常委會進行專項法律法規的執法檢查方麵的工作。如組建以專門委員會組成人員為主體的執法檢查組，對相關法律法規實施情況進行調查研究，對法律法規實施主體起草的實施情況報告草稿提出修改意見，形成執法檢查組提交給常委會的執法檢查報告，常委會審議之後整理審議意見並代擬“常委會審議意見書”，以及開展意見書落實情況的跟蹤檢查等。（4）督辦與本委員會相關的議案方麵的工作。大會交政府辦理並向常委會報告的代表議案，與本專門委員會相關的項目，都是由專門委員會協助常委會進行督辦的。比如，起草督辦計劃，進行督辦調查，與政府有關方麵就辦理情況進行溝通、交換意見，初步審查議案辦理情況的報告，向常委會提出審議時的參考性意見建議，常委會審議之後整理審議意見並代擬“常委會審議意見書”，開展意見書落實情況的跟蹤檢查等。（5）與專委會相關的代表建議批評和意見的督辦工作。（6）開展調查研究。在與本專門委員會相關的領域，就某些事項或問題進行調查研究，是專門委員會一種經常性的工作。一是在參與立法、聽取和審議專項報告、執法檢查等工作中，必須進行調查研究。因為不調查研究這些工作就都無法開展，因此可以說調查研究是任何一項正式工作的基礎和前提。二是不開展這些正式工作時，仍然有許多的問題需要進行調查研究。比如，辦理某些督辦建議，需要調查研究；處理某些比較重要的來信來訪，需要調查研究；對業內人士或人民群眾反映的某些重要問題，也需要調查研究；等等。這些事情也隻有在調查研究的基礎上，才能弄清事實，提出辦理或處理的意見，或者拿出有分量的供有關方麵參考的建議，或者向領導和有關方麵提出可供決策參考的策論。比如，第十三屆市人大民宗僑委員會盡管上常委會的議題不多，但是進行了15項有一定分量的調查研究，形成了有一定參考價值的調查報告。（7）聯係相關領域的代表，聽取他們的意見，並組織他們參與常委會和專委會的相關工作。（8）還要完成常委會交辦的其他工作。比如常委會在一定時期裏組織的重大專題調研，會前專題視察等。
（本章完）