十、關於加強人大自身建設之二：加強街道人大工作機構建設問題
文件專門就這個問題講了一段話：不設區的市、市轄區人大常委會可以在街道設立工作機構或者明確相關機構，負責聯係本轄區內的人大代表，組織代表開展活動，根據授權開展監督、選舉等工作，並向市、區人大常委會報告工作。應該說，區縣人大常委會在街道設立工作機構，從起始來說，已經有了20年的曆史；就北京來說，也已經有了16年的曆史，而且在全國各地已經非常普遍。這件事於20年後終於得到中央的認可，而且進入了修訂後的法律，感到很欣慰。談點情況。
一是在街道建立人大工作機構始末。根據我知道的材料，人大街道工作機構的萌芽起源於山東濟南。1995年，濟南市人大常委會黨組在關於換屆選舉的一份文件中，針對城區街道代表數量較多，代表活動需要街道組織協調的情況，建議在街道配備一名負責幹部作為區人大常委會的派出人員，負責街道代表聯絡工作。同年8月，濟南市委簽發了這個報告。此後，濟南市曆下區於1996年上半年率先在街道建立了人大辦事機構，配備了工作人員，接下來市中區、槐蔭區、天橋區相繼跟進。這樣就在4城區的50個街道全部建立了人大工作機構，並配備了辦公室主任和專兼職秘書。辦公室主任有的是工委書記、副書記兼，有的是辦事處主任兼，不盡一致。1999年濟南市人大常委會對街道人大工作機構的設置情況進行了調研，認為在街道設立人大工作機構有利於人大工作，是個創舉。隨即召開全市會議，要求對這個機構進行加強和規範，包括統一名稱標識，建立製度規則，落實辦公設施和經費等。
差不多與此同時或稍晚，1998年山西省太原市小店區也開始做這件事情。小店區是1998年在區劃調整中建立一個新區，設立了6個街道3個鄉鎮。區人大常委會從人大工作在街道與鄉鎮之間的對比中，認識到在街道層麵建立人大工作機構的必要性和重要性，擬定了在街道建立人大工作委員會的意見，報經區委批準於當年7月實施，並擬定了相關製度。隨後，另有兩個區迅速跟進。山西省人大和太原市市人大常委會對此給予了充分肯定，於2000年先後召開人大工作會議，作為經驗進行推廣。2000年4月，在太原市人大十屆五次會議上，李培榮等11位代表聯名提出關於製定太原市人大街道工作委員會條例的議案，得到主席團通過，列入2001年立法計劃， 2001年6月該條例在市人大常委會上獲得通過，並報請省人大常委會批準實施。這是關於人大街道工作機構的第一個地方法規。在我看來，太原小店做這個事情的時候，並不一定知道山東濟南已經在做這個事情，因為他們使用的名稱不一樣。為什麽會發生在不同地區不約而同地做著同一件事情這種現象？我想，這隻能解釋為是工作實踐的需要，是客觀形勢的需要；人大街道
工作機構是應運而生的，是有著某種必然性在裏麵的。我覺得，我們應該這樣看待這個問題，至少我是這麽看待這個問題的。
北京市建立人大街工委也是比較早的。而在北京，最早建立人大街工委的又是東城區。而東城又是從山東濟南和山西太原學來的。我當時是東城區人大常委會主任，所以對這件事比較清楚。1999年秋，我在山西《人民代表報》上看到了小店區在街道建立人大街工委的報道，覺得應該學習仿效。年底，向區委書記做了匯報，得到支持。次年春派人到濟南和太原考察，回來後向區委作了匯報；同時把建立人大街工委寫進了區委關於加強和改進人大工作的決定。當時決定，人大街工委下設正科級辦公室並配備1-2名工作人員；以每位代表1000元的額度從區財政撥款作為人大街工委經費。從2000年8月試點到11月鋪開，在10個街道全部建立了人大街工委。十幾家中央和地方的新聞媒體對此事進行了報道，其中《人民日報》的標題是《北京首次在街道設立人大工作機構》。在這以後，我們主要是抓了三件事。一是職能建設。明確街工委的職責和功能，指導街工委開展工作，盡力發揮它在各方麵的優勢。比如人大街工委除組織代表開展活動外，還被授予監督政府委辦局駐街分支機構的功能，使它的工作大大超出了過去代表聯組的範圍。二是機構建設。特別是抓了人大街工委辦公室的建設，配備工作人員，配備辦公設施，理順與其他機構的關係，使其運轉順暢。三是製度建設。我們在指導工作、建設機構的同時，著手建製。一年之後製定了人大街工委及其辦公室的工作規範。2003年8月，在市人大常委會支持和推動下，市委同意在全市所有街道進行推廣。自此以後，許多省市紛紛仿效，城市街道人大建立機構與開展工作進入了快車道。
二是再談點我對人大街道工作機構的一些思考。首先，人大街道派出機構是一個新事物。我覺得，人大街工委的出現，是一個新生事物，是地方人大在人民代表大會製度實踐中的一個偉大創造。在濟南創建第一個街道人大工作辦公室之前，街道是沒有人大機構的。我們知道，在我國，城鎮的街道不是一級政權，而是區縣政權的派出機構。區縣級黨委和政府都在街道設立了自己的派出機構，但是這一級人民代表大會在街道卻沒有設立自己的派出機構。這是人大工作的一個盲點，從一定意義上也是城鎮基層政權體係的一個斷層。人大街道工作機構的建立消除了這個盲點，彌補了這個斷層，是一個很有意義、很有價值的製度創新。其次，人大街道工作機構是實踐證明了的一種在街道開展人大工作的有用有效的組織形式，在實踐中發揮了很好的作用。從這些年的實踐經驗看，人大街道工作機構，不論叫什麽名稱（還有叫街道代表工作室的），都是發揮了很好的作用的。現在，街道人大工作、特別是代表工作搞得紅紅火火、有聲有色，應該說在很大程
度上是人大在街道設立工作機構的功勞。在以前，是沒有這種局麵的，因為既沒有這種組織形式，也沒有這種工作力量。建立人大街工委所具有的重大意義，從具體工作角度說，它有利於堅持和完善人民代表大會製度，發揮區縣人大常委會的作用；有利於加強基層政權建設和民主法製建設；有利於人大代表更好地履行職權和發揮作用，密切與選民的聯係；有利於人大代表在社區民主法治建設中發揮作用。從政治建設角度說，它彌補了人大機構和工作在街道環節的斷層，開拓了發揮代表主體作用的新機製和新領域，煥發了基層民主法製建設的新熱情和新動力。所以，我覺得，人大街道工作機構，是已經被實踐所證明了的一種有用有效的加強或延伸人大工作的組織形式。我們做人大街道工作的同誌，不可妄自菲薄；我們搞人大製度和理論研究的同誌，也應該對它給予充分的肯定和高度的評價。再次，近年來我一直在講一個觀點，那就是：國家在適當的時候應該為人大街道機構正式立法。就是說，我們的人大街道機構已經有了十幾年的實踐曆史，而且已經在實踐中積累了比較豐富的經驗，它已經比較成熟了。我們應當在適當的時候，把在街道層麵設立人大工作機構正式地明確地寫入地方組織法。現在，這個想法終於實現了。
修訂後的法律是這樣規定的：“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯係街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，並向常務委員會報告工作。”應該說，這裏講的比文件還要清晰和具體。按照我的理解，規定有四層意思：一是法律正式授權，縣級人大常委會可以在街道設立自己的工作機構。就是說，許多人擔心的那個合法不合法的問題現在已經不存在了。這是講它的法律身份，法律賦予了它一個明確的身份。二是它是人大常委會派在街道的工作機構，它要接受常委會的領導（不是指導），辦理常委會交辦的工作，它要向派出它的母體即人大常委會負責或者叫報告工作。這是講它的性質定位。三是它的基本職能是負責聯係代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見。就是說代表工作依然是它的基本工作定位，這是講它的主要職責。四是它也要辦理常委會交辦的監督、選舉等其他工作，完成常委會賦予的其他任務。這也就是文件講的經常委會授權可以開展監督、選舉等工作。這裏用的概念是交辦，交辦也是一種授權，從用詞上說，交辦更為簡明扼要、通俗易懂。這是講它的延伸職責。
總之，我認為，街道雖然不是一級獨立的政權組織，沒有自己的人民代表大會體係，但是，街道人大工作機構卻是非常重要機構，它所從事的人大工作也是非常重要的工作。而且，街道人大工作同樣應該與時俱進，同樣可以大有作為。
（本章完）