全球化的程度越高，全球治理的要求也就越迫切。全球化對現存的民族國家體係提出了挑戰，並迫使全球性的和國家內部的治理問題日益凸顯。全球化進程的矛盾裂變與全球混沌的無序狀態，向整個人類提出了“全球治理”這一尖銳問題。全球發展不平衡的結構、混沌無序的狀態，其根源在於全球層麵上資本邏輯的強力推行。隨著資本全球化的深入發展，現代世界的分裂混沌狀態也造成了日益嚴重的衝突和危機，這集中體現為全球無政府狀態下的經濟動**和政治衝突。日益嚴重的分裂狀態，必然要求尋找合理的治理方式。而“全球治理”其實就是適應這種要求而提出來的。在當代條件下，一種合理的全球治理應當采取何種方式？對此，加以基本的理論審視具有重要的意義。

對於全球治理來說，全球化無疑具有二重性：既包含著治理的難度，又潛藏著治理的積極條件。一方麵，全球化發展的不平衡結構導致全球秩序的失範，成為全球治理的重要障礙。另一方麵，全球化又產生出了實現全球治理的可能性條件和客觀趨勢。重要的是合理應對全球化的二重性，克服障礙，發揮條件，積極推進全球治理。

縱觀全球化發展的曆程，日趨緊密的全球化並未實現什麽世界的“永久和平”與共同發展，反倒是導致了愈演愈烈的國際不平等和全球兩極分化。資本主義社會本身所包含的“同質性”與“差異性”的矛盾本性，通過全球化而逐漸影響到整個世界的實際進程：世界在不斷一體化和同質化的同時，又不斷分裂為新的差異化和異質化。資本所到之處，“中心—邊緣”的二元結構和權力支配關係在社會生活各個領域被不斷地再生產出來。由此，跨國資本主導的全球化就表現為一種“單向度的全球化”，即發達國家單方麵主導和支配不發達國家的全球化。其具體的表現，就是空間上的不平衡發展結構的形成，民族國家內部的斷裂、差異格局與全世界範圍內不同民族國家之間的斷裂、差異格局具有顯著的“同構性”。正如馬克思所言：

資產階級使農村屈服於城市的統治。它創立了巨大的城市，使城市人口比農村人口大大增加起來，因而使很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態。正像它使農村從屬於城市一樣，它使未開化和半開化的國家從屬於文明的國家，使農民的民族從屬於資產階級的民族，使東方從屬於西方。[1]

這種同構性正是資本主義生產方式從西歐向全球擴張的直接結果。馬克思在談到英國和中國的貿易關係時就具體分析過這種同構性，認為英國在同中國進行國際交換時，實際上就把中國納入自己的資本主義生產流通範圍之中。在這一過程中，中國可以繼續保留傳統生產方式而無須采取英國式資本主義生產方式，但卻已經被置於英國主導的資本主義體係之中。英國對中國的這種主導地位，十分類似於英國國內資本主義工業部門對前資本主義農業部門的支配。由此，在全球資本主義體係中，便形成了資本主義強國對非資本主義國家、資本主義生產部門對非資本主義生產部門、資本主義發達區域對資本主義不發達區域的權力支配關係。[2]資本全球化的這種“同質性—差異性”邏輯集中表現為“中心—邊緣”結構的不斷再生產過程，相應地，資本主義在全球範圍內不斷複製和擴大各種形式的不平等支配關係。一方麵，從其發展過程來看，資本全球化不僅在單一民族國家內部不同階級、不同生產部門、不同地區之間製造了一係列不平等的發展結構，而且還進一步將這些不平等發展結構複製、移植到各個民族國家之間，從而放大為整個世界的斷裂性、差異性格局。另一方麵，從其發展結果來看，資本全球化在不斷突破傳統的政治結構、經濟秩序和文化樊籬的同時，又不斷生產出新的經濟政治秩序和文明差異。這種差異結構表現為發展程度的強烈反差，表現為現代與前現代、進步與落後、發達與不發達之間的巨大落差，甚至進一步發展為征服與被征服之間的殖民主義統治秩序。

全球發展不平衡的結構深刻製約著全球治理。具體來看，第一，不同國家在全球治理體係中地位不平等，這無疑嚴重製約著全球治理目標的實現。發達國家與發展中國家、富國與窮國不僅在綜合國力和經濟發展程度上有著巨大的差距，而且在國際政治舞台上的作用也極其懸殊。西方“七國”、“八國”集團對全球治理過程擁有極大的決定權，而這些發達國家則與廣大發展中國家在全球治理的利益訴求和價值目標上有著巨大鴻溝。第二，當今世界格局盡管朝著多極化的方向發展，但在目前狀態下還是呈現出“一元多極”的局麵，美國是世界上唯一的超級大國。“冷戰”結束後，美國憑借強大的國家實力強力推行單邊主義的國際戰略，直接危害到全球治理的公正有效程度。第三，現有的國際治理規製不僅不完善，而且還缺乏必要的權威性和有效的實施機製，各種全球治理的價值理念、規章製度在國際關係中事實上難以落實和推行。第四，在調節和約束各種國際行為、規範的國際秩序方麵，全球治理現存的三類主體即各主權國家、各國際組織和全球公民社會都程度不同地缺乏足夠的權威。第五，由於各主權國家、國際組織和全球公民社會代表著不同的利益和價值，因而在全球治理過程中很難在一些重大的全球問題上達成共識。第六，全球治理機製自身也是極不完善的，存在著管理、合理性、協調性、民主和服從性的不足等各種問題。[3]綜上所述，全球治理狀況與理想差距較大。目前的全球治理體係有一個致命的缺陷，即缺乏公正、平等、民主與信任。究其原因，主要是目前的世界體係存在著發展程度、機會、資源、權力和影響等方麵的極度不均衡和不平等，由此導致全球治理體係在整體上是扭曲的、不合理的。伴隨全球化的不斷發展，全球發展的不平衡日益深化，使得真正的全球治理難以實現。全球化對全球資源進行了再分配，同時也改變著原有的國際經濟秩序，從而使當前全球經濟發展程度愈加不平衡。作為經濟全球化的主要推動者，西方發達國家是經濟全球化的最大受益者，它們主導著全球化進程和利益分配的主動權、掌握著全球化規則的製定權和監督權，從而使自身處於優勢地位，使其利益和意誌能夠在全球治理實踐中充分體現。而發展中國家則是現代化進程的後來者，起點和競爭地位與發達國家相差甚遠，自然是全球化過程中的“弱勢群體”，而發展中國家自身也沒有能力改變其在全球經濟體係中的不利地位，因而基本上不具備主導全球治理實踐的能力。雖然有一部分新興國家的經濟保持著很高的增長速度，世界金融危機之後發展中國家整體恢複也較快，但仍不足以改變當前南北之間發展差距不斷擴大的現實。

然而，全球化進程又使得全球治理成為大勢所趨。全球化時代各國利益的普遍依賴、全球風險的普遍威脅，使人類日益形成一個命運共同體。這一時代新特征，必然要求進行全球治理。現代國際政治秩序是以《威斯特伐利亞和約》為起點建立起來的，它是通過國際條約的形式確定的一種以民族國家為中心的世界體係。這種世界體係是“原子論式的”，民族國家是這種世界體係中的唯一政治單元。民族國家擁有主權即對內的最高權和對外的獨立權，在處理國際事務時，隻需以本國利益為出發點，而不必考慮全球利益和全人類利益。由此形成的世界秩序，其實質僅僅是國家之間的政治即國際政治。但是，隨著全球化時代的到來，這種傳統的以民族國家為中心的世界秩序正在不斷受到新的挑戰。以無線通信、互聯網、衛星等手段為主體的信息網絡已經將全球發展成為一個緊密的整體，人類生活的時間和空間距離大幅縮短，人類的活動範圍和創造能力得到前所未有的發展，整個世界更加成為一個整體。特別是市場經濟在全球的擴展、跨國公司在全球範圍內的經營，更使得世界各國形成了“你中有我、我中有你”的局麵。與此同時，人們的生活方式發生了巨大變化，交往空間日益得到了擴大和深化，全球日益成為一個密切的利益關係網絡。在這樣的世界格局中，確實出現了“國內政治國際化”、“國際政治國內化”的傾向。國際社會越來越廣泛地關注甚至介入傳統上屬於一國國內的事務，而各國在處理國際事務時也不能隻從本國利益出發，還必須考慮其他國家的利益乃至全球利益，唯有如此才能真正實現本國利益。因此，世界秩序已不僅僅是國家與國家之間的政治，更重要的是全球政治，這就要求從人類的整體利益出發，構建新的世界秩序，以實現共同發展。雖然民族國家仍然是國際關係的主角和最基本的行為體，世界各國仍然把實現國家利益最大化作為處理國際關係的準則，但應該看到隨著全球性問題日益凸顯，國際活動主體更加多元化，當今世界秩序建構已經成為全球治理的要求。[4]正如1992年聯合國環境會議的報告所說：“我們已進入了人類進化的全球性階段，每個人顯然有兩個國家，一個是自己的祖國，另一個是地球這顆行星。”[5]

全球化的內在矛盾及其解決，也提出了全球治理的客觀要求。有一些滿懷自由主義幻想的國際關係學者和國際經濟學家認為，世界市場中相互依賴的“自然秩序”比政治法律規製等“人為秩序”更傾向於純粹的共贏、雙贏關係。就是說，由於世界市場中的相互依賴，每一個參與其中的行動者都能受益，最終達到世界普遍福利。這種觀點發源於亞當·斯密以來的經濟自由主義的一項根本信念，即市場經濟自然就是和諧、公平和普惠的，市場經濟下的自由商業就意味著會有普遍的國際和睦和社會福利。在這一理論視野中，世界市場中的相互依賴大多是不對稱、不平等的依附這一現實矛盾被遮蔽了，由此產生的利益不均衡以及獲取利益所付代價的不平衡等問題也一起被忽略了。實際上，當今全球化進程中的矛盾和衝突不僅依然存在，而且引人注目，特別是“強勢者”與“弱勢者”、中心與邊緣之間的矛盾格外突出。強勢者擁有或享有以下優勢資源和平台的所有角色：有力掌握技術、資本規模、產業和商業運作效率、人才資源等，同時還能得到直接或者間接的、國內或者國際的幫助，從而有利於維持和加強其經濟性力量，相對優勢的政治、社會、教育、文化乃至軍事性力量。像美國和其他西方發達國家、以這些國家為主要基地的跨國公司等，就是這樣的強勢者。弱勢者主要是廣大欠發達國家，連同發達國家內那些不能適應技術發展和世界市場變化，從而迅速衰落的經濟部門和單位。當然，強勢與弱勢是相對的，在強勢者中間也存在相對的弱勢者和強弱競爭問題，在弱勢者中間也存在著相對的強勢者，並且強弱之分還隨著所涉競爭領域的不同而有所變化。在這些矛盾中，具有世界全局意義的是，發達世界與欠發達世界之間在經濟、技術發展程度和生活水平方麵的巨大差異與經濟依附關係。欠發達世界的技術落後、世界市場劣勢和金融劣勢狀況不僅沒有多大改變，反而在某種程度上進一步惡化。此外，由於信息技術革命條件下資本跨國流動規模和速度的急劇增長，也加劇了全球市場的不穩定性，使得欠發達國家的處境更為不利。以金融資本的自由流動為特征的全球資本主義體係以一個虛幻的假設為前提和基礎：競爭者一旦完全實現自由，那麽這一體係將會趨於平衡。然而，多次出現的金融危機表明，隨著全球化的發展，這個體係不是趨於平衡，而是趨於不穩定。之所以如此，就在於全球化包含著難以克服的內在矛盾。僅僅放任資本和世界市場的發展，隻會使世界走向混沌無序和對抗分裂。而要克服這種混沌與對抗，就必須在全球範圍內形成自覺的、合理的全球治理機製。

為了有效應對全球化，應當實現從“統治”向“治理”的轉變。伴隨全球化的發展，人類政治生活正在發生重大的變革，其中引人注目的變化之一，便是人類政治過程的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從民族國家的政府管理走向全球治理（global governance）。[6]

“治理”的理念興起於20世紀30年代，主要指的是統治者或管理者通過公共權力的配置和運作，管理公共事務以支配、影響和調控社會生活的過程。其主要特征不是國家權力的控製或統治，而是公共部門與私人部門的多元協調與持續互動。有西方學者認為，治理是與新的“軟權力”配合使用的一種“新政治雞尾酒”，它促進了機構、企業和協會之間的談判式合作的多樣化。其中包括：日益采用協商方式的國家、偏愛顯露公民屬性的企業以及新型地區經濟共同體。[7]還有學者概括了治理具有的五大特點：第一，治理是概念性的方法，是精心設計以進行宏觀政治的比較分析；第二，治理關注的是那些確定政治行為規則、“大”的製度性問題；第三，治理與政治家們的自主幹預有關，以此來改變那些阻礙人們發揮潛力的結構；第四，治理是理性範疇，強調國家與社會角色之間、社會角色相互之間進行互動的理性本質；第五，治理是指政治角色的一種特定關係類型，是社會契約型而非獨裁型。[8]綜上所述，所謂“治理”，就是指各種公共的或私人的機構管理他們的共同事務的諸多方式的總和，它使相互衝突的或彼此不同的利益得以調和並且采取聯合行動。一般來說，治理由製度、機製和過程構成。所謂製度，既包括有權迫使人們服從的正式製度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的製度安排。治理是一個過程，其運行機製不是控製，而是協調。治理既涉及公共部門，也涉及私人部門，是多種部門之間的一種持續的互動。

作為一種新的協調多元利益主體的權力實現方式，“治理”與傳統的“統治”既有聯係，又有差異。治理與統治的共同之處在於，作為一種政治管理方式，治理同統治一樣離不開權威和權力，維持正常的社會秩序是其最終目的。然而，“治理”又與“統治”不同：第一，對於統治來說，其權威必然來自於政府；而治理雖然需要權威，但這種權威不一定來自於政府的強製力。第二，作為統治，其主體必然是社會的公共機構，而治理的主體則比較靈活，可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作，其運作既有政府機製，也有非政府、非正式的機製。第三，與統治依賴於強製與被強製的關係不同，治理則主要體現為多樣化的協調合作關係，即公民社會和政治國家的合作、非政府和政府的合作、私人機構和公共機構的合作等。治理的目標也不一定是正式規定的職責與製度，也不需要強製力量使別人來完成這個目標。第四，統治對社會公共事務一般實行的是單一向度管理，權力運行方向總是自上而下的，主要通過發號施令、製定和落實政策來保障實施。而治理的方式主要不是靠行政命令，而更多的是依靠法律手段；不再突出監督檢查，而更多的是負責協調和服務。

相對於傳統的統治，治理具有多方麵的顯著特征。有的西方學者指出，治理具有五個方麵的特征：一是治理的主體係來自政府但又不限於政府的社會公共機構和行為者；二是在治理的對象上，承認社會和經濟問題之間存在著界限和責任的模糊性；三是治理主體之間存在著權力依賴；四是治理主體最終將形成自主自治的網絡；五是政府可以動用新的工具和技術來控製和指引。這些特征之間的關係是互補而不是競爭，更不是衝突。[9]還有的國內學者從主體、權力向度以及目標等視角對治理進行具體解讀：一是治理的權威主體與來源。治理的權威並不一定是政府機關等公共機構，既可以是社會公共機構，也可以是私人團體，還可以是公共機構和私人機構合作，這是治理與統治最本質的區別。二是治理的的權力運行向度。治理對公共事務的管理是基於市場原則、公共利益和認同之上的合作，是一個上下互動的管理過程，權力向度是多元的、相互的，主要通過合作、協商以及夥伴關係來實施對公共事務的管理。三是治理的目標是“善治”，善治就是使社會公共利益最大化的管理過程，其本質特征是社會公共機構與私人機構共同對公共事務進行合作管理，同時善治具有合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔與公正等基本要素。[10]