由於抑製了天下物價，所以叫做“平淮”。天子認為這樣很不錯，允許實行“平準法”。
在鹽鐵經營方麵，漢朝任命東郭鹹陽、孔僅為大農丞，主管鹽鐵事務；桑弘羊善於計算，被任命為侍中。東郭鹹陽是齊地最大的鹽商，孔僅是南陽最大的煉鐵商，都善於生財，有千金家財。桑弘羊，是商人的兒子，憑著非凡的心計，僅僅十三歲就做到了侍中。
法律越來越嚴苛，官吏中許多人被免職。多次發動戰爭，百姓大多數人都出錢買到五大夫爵位，以便免除勞役，所以，能征調的士卒越來越少。於是讓千夫、五大夫爵位的人來為政府工作，不願意的拿出馬匹來頂替；過去的官吏都被免職，讓他們去上林苑裏伐木除草，修建昆明池。
第二年，大將軍衛青、驃騎將軍霍去病率大軍出塞，攻打匈奴，獲得匈奴首級和俘虜八九萬，賞賜有功的官兵總共五十萬金，漢朝軍隊光是戰馬就死了十多萬匹，水陸運輸和戰車盔甲的費用還不算在內。國家財政匱乏至極，軍隊裏的將士經常拿不到俸祿錢。
主管貨幣的官員說三銖錢太輕，容易被奸商偽造，於是請求下令改鑄五銖錢，錢的外沿有一道邊，使人無法磨取銅屑再重新造錢。
主管鹽鐵的孔僅和東郭鹹陽建議說：“山海，是大地貯藏萬物的寶庫，應該供皇帝私用，皇上可以用它來補貼賦稅收入。希望皇上允許百姓自己出費用，借用公家的器具煮鹽，糧食和煮鹽的盆可以由公家提供。不勞而獲的商人和貴族，總是想擅自壟斷山海出產的東西，奴役利用平民百姓，因此，他們總是想方設法阻止官營鹽鐵，到處胡說八道，毫無道理的話多得聽都聽不過來。必須製止他們，如果誰還膽敢私自鑄造鐵器或者煮鹽，要嚴懲他們，沒收他們的器具物品。那些不出產鐵的郡縣，可以設置鐵官煉廢鐵，日常事務歸所在的縣管理。”皇上同意，派孔僅、東郭鹹陽乘著驛車，視察全國的鹽業和鐵業，設置專門機構，任用那些過去因為經營鹽鐵而富起來的人當官。官場仕途於是就更加複雜了，不經過選舉就當官的商人多起來了。
商人趁著貨幣改鑄的機會，囤積貨物，謀求暴利。公卿於是建議皇上：“皇上您減少了自己膳食標準，節省各項費用，拿出自己的積蓄來賑濟天下百姓，並且放寬放貸利率和賦稅等級，真是夠仁義的!但是百姓呢，卻並不全都從事生產，經商做買賣的人一天比一天多。過去，商人納稅都有比例等差，現在也應該按照過去的規定征他們的稅。從事賒貸買賣的，囤積各種貨物待時而賣的，和經商謀利的人，即使沒有在市場上登記入冊，也應該根據他們的貨物征稅。手工行業，鑄造業，也應該按照營業額來征稅。另外，經商做買賣的人，車也要納稅；有船五丈以上的，也要納稅。隱瞞財產，或者申報不詳實的，一經發現，罰守邊一年，沒收全部資產。有能告發的，可以拿出被告財產的一半獎給他作為獎賞。商人和他的家人親屬，都不許購買田產，以免傷害農民利益。誰敢違犯這個法令，就沒收他的田產和僮仆。”
天子又想到了卜式的建議，就召來卜式，任命他為中郎，賜爵左庶長，賞良田十頃，頒布通告天下，讓大家都知道這事。卜式是河南人，本來以種田、畜牧為業。父母死後，卜式和弟弟分了家，隻要了一百多頭羊，其餘田地住宅財物等全都給了弟弟。分家之後，卜式進山放羊，放了十多年，羊群達到了一千多頭，重新置辦了田地住宅。他弟弟敗光了分得的家產，卜式就又分給了弟弟一些。這時候，漢朝多次出擊匈奴，卜式上書給天子，希望能拿出自己家產的一半給國家資助邊防。
天子派使者問卜式：“你想當官嗎?”卜式回答說：“我從小放羊，沒學過做官，不想當官。”使者又問：“是不是你家有什麽冤案，你想要申訴什麽嗎?”卜式回答說：“不，我和別人沒有糾紛。我家鄉的人，誰貧窮，我就借貸給他，誰心地不善，我就教導他，在我住的地方，大家都願意聽從我的話，我卜式怎麽會有冤屈呢?沒什麽要申訴的。”使者又問：“既然如此，您這樣做是為什麽呢?”卜式回答：“天子討伐匈奴，賢能的人，都應該在邊疆盡忠效死，有錢的人，都應該捐獻錢糧來支援國家，如果大家都這樣做，那麽匈奴就可以消滅了。”使者回到朝廷，把卜式的話原原本本地講給天子聽。天子又把這些話對丞相公孫弘講了。
公孫弘說：“這不合乎人之常情。他肯定是不守本分、想越軌的人，不能把他作為教化的榜樣，否則會擾亂正常的法度，希望陛下不要批準他。”皇上於是沒有接受卜式的請求。
卜式回到家鄉，繼續耕種田地，放牧牛羊。一年後，漢朝軍隊多次出征，渾邪王等匈奴人來投降，錢糧消耗太大，國庫徹底空了。第二年，災民大規模遷移，全靠政府供給，供應不上。卜式拿出二十萬錢，交給河南太守，讓他作為移民的費用。河南太守向朝廷報告資助貧民的富人名單，天子看到卜式的名字，想起了他：“這不是從前要捐獻一半家產資助邊防的那個人嗎?”於是就賞賜卜式四百人戍邊的費用錢(每人三百錢)。卜式把這些錢又全部交給了政府。
當時，富豪們都忙於隱瞞藏匿財產，隻有卜式一再捐獻錢財幫助國家。天子於是相信，卜式的確是個忠厚有德的長者，因此就把他作為榜樣，來誘導百姓。
起初，卜式不願意做官。皇上說：“我養了一些羊在上林苑，你去放牧它們吧!”卜式這才上任，做了郎官，穿著麻布衣服和草鞋放羊。一年以後，羊都長得很肥壯，繁殖得又多。皇上路過，看見了他放的羊，就高興地誇獎他。卜式說：“牧羊不簡單，其實，治理百姓與牧羊很相像。就是要讓他按時起居，按時勞作，按時休息；出現了壞種就把他淘汰出去，不要讓他帶壞了一大群。”
皇上聽了，覺得卜式是個奇人，就任命他做緱氏縣令，想考驗考驗他。結果，緱氏縣的民眾都感到他很有能力。又調任成皋縣令，管理那裏的水運，也是成績非凡。於是就任命他做齊王的太傅。
孔僅倡導天下鑄造鐵器，三年後升任為大農令，列於九卿。而桑弘羊做了大農丞，主管各種統計事務。
自從造白金五銖錢以後，五年過去了，官吏百姓中因為私下偷鑄金錢，被判為死罪的，有幾十萬人。沒有被發現的，更是無法計算。自首的罪犯有一百多萬人，然而這個數目還不到罪犯實際人數的一半。可是，所有這些被發現和自首的人，基本都得到了赦免。於是，所有人都開始無憂無慮地私鑄金錢。犯罪的人多，官吏不可能把他們全部逮捕殺頭，於是派人到各郡國查辦，檢舉揭發那些兼並他人財產的，以及太守、國相中非法獲利的人。當時，禦史大夫張湯正處在興隆顯貴時期，職掌大權；義縱、尹齊、王溫舒等人因為執法殘酷嚴厲，被升為九卿。
大農官顏異被殺掉了。當初，顏異任濟南亭長，因為廉潔正直，逐漸升到了九卿的地位。後來，皇上和張湯製造出白鹿皮貨幣，征求顏異的意見。顏異說：“現在諸侯王朝見天子，獻禮都用黑色的玉璧，價值隻不過幾千錢；但是玉璧下麵墊著的皮幣反而價值四十萬，主要的和次要的有些不相稱。”天子聽了，有點不高興。張湯和顏異有矛盾，所以，等到有人因為其他問題告發顏異時，張湯就利用職務之便，報複顏異。顏異曾跟客人談話，客人說，某一法令中有些不便利的地方，顏異沒有回答，隻是稍微動了動嘴唇。張湯便上奏天子說，顏異身為重臣，發現法令有不妥當的地方，不在朝廷上講出來，卻在心裏誹謗，應當判處死刑。從這以後，便有了叫做“腹誹(心裏誹謗)”的刑法條文。公卿大夫們為了避禍，於是開始諂媚阿諛，討取皇帝的歡心。
天子已經頒布稅收條款，並且尊崇卜式，可是百姓還是不能分出財產幫助政府。於是，告發商人隱瞞財產的稅收案就越來越盛行。
各地郡國大多數不依法鑄錢，錢的重量往往很輕，公卿請求下令鑄造赤側錢，一文赤側錢相當於五文其他銅錢，繳納賦稅的機構，除了赤側錢，其他錢都不收。於是白金的價格就便宜起來，百姓也不重視，政府用法令強製百姓使用，也無濟於事。一年多以後，白金終於廢除，不再通行了。
二年後，赤側錢也貶值了，不久也作廢不用了。於是全麵禁止各地郡國，不許它們鑄造錢幣，隻允許上林苑所屬的三官鑄造錢幣。因為當時在全國流通的錢太多了，所以中央就頒布命令，禁止流通三官以外所造的錢；各地郡國先前鑄造的錢幣，全部作廢，並且銷毀，把那些銅交給上林苑的三官。這樣，百姓中鑄造錢幣的越來越少了，隻有真正善於鑄錢的工匠和大奸商才能偷著製錢。
卜式後來做了相國，他頒布了處理隱瞞財產的法令，於是中等財產以上的人家基本上全都遭到告發。杜周審理此類案件，判案準確，很少能翻案。於是，政府收繳來的錢財物資要用億來計算，奴婢要用千萬來計算。這樣，中等以上的商人差不多全都破產了。政府因為有了鹽鐵和稅收，越來越富足了。
當初，大農主管的鹽鐵官太多，於是就設置了水衡都尉，讓他主管鹽鐵事務；後來，稅收的案子增多，沒收的財產迅速增多，上林的錢財物品就多起來了，於是就下令水衡都尉去主管上林。上林裝滿之後，要擴充規模。這時候，南越要和漢朝進行水戰，於是漢朝就擴建昆明池，修造樓船，高達十多丈，船上插滿各種旗幟，十分壯觀。天子很興奮，就又建造了柏梁台，高達幾十丈。從此以後，宮殿房室的修建一天比一天華麗。
水衡、少府、大農、太仆都分別設置農官，常常讓他們組織人到剛沒收來的田土上去耕種。沒收來的奴婢，則分派到皇家園苑中去養狗、馬、飛禽走獸，或者分給各地官署使用。各種官署越來越雜，越來越多，罪徒奴婢也越來越多，每年經由黃河水運來的糧食達四百萬石，但還是不夠吃。
崤山以東遭受黃河水害，幾年都沒有收成，人吃人的現象開始出現。天子憐憫他們，下詔說：“江南一帶，可以火燒野草種田，水灌田地耕作，挨餓的百姓可以遷移到江淮一帶就地取食謀生，想留在那裏的人，可以住在那裏。”派使者護送貧民遷移，並運來巴蜀的糧食賑濟災民。
第二年，天子巡行天下，視察各個郡國。向東渡過黃河，河東太守沒預料到天子會來，沒來得及辦好接待事務，自殺了；天子又巡行西方，越過了隴山，隴西太守因為天子來得突然，沒讓天子的隨從及時吃上飯，隴西太守也自殺了。皇上隨後北出蕭關，帶著幾萬騎兵，到新秦中打獵，檢閱了邊防軍隊以後回京。在新秦中，有的地方千裏之內都沒有設置哨卡，於是皇上殺了當地太守以下的官吏，並且下令百姓，允許他們在邊境地區各縣養畜放牧。還減免稅收，用這種方法充實新秦中。
一年，南越反叛，西羌侵犯邊境。於是天子動用南方的樓船軍隊二十多萬人，去打擊南越；同時，發動幾萬騎兵打擊西羌；又派幾萬人渡過黃河修建令居城。在邊境安置了負責偵察警戒的士卒，一共有六十萬人，一邊駐守一邊種田。中原地區修築道路和運輸軍糧的，遠的三千裏，近的一千多裏，全都靠大農供給。邊境武器不夠用，就拿出國家武庫中的兵器用來滿足需要。戰車和騎兵所用的馬不夠，國家錢少，買不起那麽多馬，於是就製定法令，規定從封君以下一直到三百石以上的官吏，都必須按照等級向鄉亭繳納母馬，各地鄉亭都要畜養母馬，政府每年都按照馬匹繁殖的情況來考察鄉亭的成績。
相國卜式上書天子說：“主上有憂慮，就是臣子的恥辱。現在南越反叛，我願意帶著兒子和齊地善於駕船的人，到南越去同它決一死戰。”皇上感動，下詔說：“卜式親身種田放牧，不以此謀取私利，隻要有剩餘財物，就捐給國家。現在天下不幸有了危難，卜式父子自願去決一死戰，雖然現在還沒去參戰，但是內心的忠義已經表現出來。賜他為關內侯，賞黃金六十斤，良田十頃。”通告全國，可是全國一個響應的都沒有。當時的諸侯多得數以百計，但誰也不願意參軍去攻打西羌和南越。九月，諸侯朝見時，少府檢查諸侯進貢的金子成色，因為進貢的分量不足，失去爵位的有一百多人。於是任命卜式為禦史大夫。
卜式上任，發現國內多數人認為政府製作鹽鐵不合適，鐵器質量不好，百姓深受其苦，而且賣的價格又貴，甚至還有的強令百姓買賣。因為船要上稅，所以用船運貨的就少了，物價變得越來越昂貴。卜式上書反映了這種情況，皇上因此就不再喜歡卜式了。
漢朝連續兩年出兵，打敗了西羌，滅亡了南越，在那裏設置了十七個新郡，並且根據那裏原來的風俗治理，不征收賦稅。南陽、漢中以南各郡，都要根據各自的地理位置，就近供給新郡官吏士卒的俸祿、糧食、貨幣、物資，以及驛傳所用的車馬和被服器具等等。但新郡總是有些小叛亂，殺害了不少政府官吏，漢朝發動南方的官兵去平叛，每兩年就得去一萬多人，全部費用都由大農承擔。大農調整鹽鐵收入和稅收，勉強能供應這筆費用。然而軍隊所經過的各縣，隻能根據需要供給一點點，勉強夠用而已，無法做到按照常規稅法辦事。
元封元年，卜式被貶官，做太子太傅。桑弘羊主管大農事務，全權取代孔僅，管理全國鹽鐵。桑弘羊看到，因為諸多官府各自買賣，爭權奪利，弄得物價飛漲，而各地送交的賦稅物資，有的還不夠用來補償運輸的費用。於是，桑弘羊奏請設置大農部丞幾十人，分別主管各地郡國的大農事務。在京城則設置平準機構，統一管理全國各地運來的物資。大農所屬的各官署控製著全天下的貨物，價格貴就賣，價格賤就買。這樣，富商大買賣人就再也沒有機會牟取暴利了。於是就敦促他們回去務農，物價也不再浮動上漲了。由於抑製了天下物價，所以叫做“平準”。天子認為這樣很不錯，允許實行“平準法”。
桑弘羊又奏請皇上，讓官吏可以通過捐獻糧食補官，犯罪的人可以交納糧食來贖罪。下令百姓，能繳納糧食到甘泉宮的，可以免除終身賦稅徭役。命令下達後，僅僅一年，太倉、甘泉官的糧倉就裝滿了。邊境有了多餘的糧穀和各種物資。老百姓的賦稅負擔減輕，天下重新富饒起來。於是天子賜桑弘羊為左庶長，賞黃金二百斤。
史記故事（上）