一、教育管理法規概述
（一）教育法規的含義
教育法規是統治階級根據自己在教育方麵的意誌，通過一定的國家機關依照法定程序製定的、調整有關的法律主體在教育活動中所發生的社會關係的法律規範體係的總和。教育法規是階級社會上層建築的重要組成部分。從本質上看，教育法規是統治階級在教育方麵的意誌的體現；從形式上看，教育法規是國家意誌的體現，具有普遍約束力的行為規範。
1.教育法規是國家立法機關製定的
教育法規的製定是國家權力機關按照一定的法定程序，以法的形式和手段把國家的教育政策和人民的教育意願固定下來，使之成為國家的意誌。教育法規是受國家強製力保證執行的有關教育的行為規則，它包括憲法、教育法律和教育條例、決定、命令和指示等所有規範性文件。教育法規的製定是教育發展到一定程度的必然要求，它必須通過國家立法機關製定才產生效力。國家機關製定教育法規，必須堅持方向性原則、實事求是原則、民主性原則、穩定性原則，也必須依據一定的法源、國家政策和社會實際情況。
2.教育法規是按照一定程序製定的
教育法規製定的程序是指國家機關在製定、修改或廢止法律規範活動中，必須履行的法定步驟和手續。任何法律的製定都必須經過一定的程序，才能立法，才具有法律效力。各國或同一國家的立法機關不同，製定法規的程序各有其特點。一般來說，分為四個步驟：一是法律議案的提出；二是法律草案的討論；三是法律的通過；四是法律的公布。
3.教育法規體現統治階級的意誌
教育法規是統治階級在教育方麵的意誌體現，這是教育法規的本質所在。在階級社會中，有統治階級和被統治階級，在教育方麵，它們都有自己的意誌表現，但並不是各階級的教育意誌都能體現為教育法規。隻有在經濟上、政治上占統治地位的階級的教育意誌，才能表現為教育法規。
4.教育法規是強製性的
法律規範是由國家強製力保證實施的，具有普遍約束力。教育法規作為法律規範的組成部分，是通過國家權力的力量，即國家強製力保證實施的，而且這種強製力具有普遍性，如果違反了教育法規必然要受到法律製裁。教育法規區別於其他工作形式的重要之處，就在於它可以對不遵守的人進行製裁，以達到強製推行教育法規的目的。
（二）教育法規的特征
1.遵循教育自身獨有的規律與順應市場經濟的要求相結合
在教育法規中確立的有關教育管理體製、辦學體製、教育基本製度和原則等，必須合乎教育內在規律，這是教育法規的一個基本特點，也是在教育立法過程中必須遵從的基本要求。同時，我國教育法規中堅持了社會主義方向、原則，並且及時吸收在市場經濟條件下深化教育改革、發展教育事業的成功經驗。如在教育投入上，逐步形成政府財政撥款為主，輔之以社會各方麵集資、捐資辦學等多渠道增加教育經費的格局。這樣，就使遵循社會主義教育的自身規律與推進市場經濟條件下的教育變革有機結合起來，從而構成了我國教育法規的中國特色。教育法規這樣規定，其最終目的是有效地規範教育活動，引導和促進市場經濟條件下的教育改革和發展。
2.係統性與獨立性相結合
從法理學上講，作為一個完整、成熟的部門法，應當有較強的係統性，從體係框架的形成，到部門法規的出台，必須通盤考慮，精心謀劃，並認真付諸實施。但是，由於我國教育法製建設起步較晚，與發達國家有一定的差距。因此，我國教育立法的任務非常艱巨和緊迫，但又難畢其功於一役。針對這種情況，鄧小平同誌曾提出重要的指導思想是：“有比沒有好，快搞比慢搞好。”這就是首先要有，而且搞得快一些；在此基礎上，法律條文開始可以粗一點，逐步完善；修改補充法規，成熟一條就修改補充一條，不要等待“成套配套”。“成套配套”就是法規的完善性，“快搞”、“先有”，就是法規的獨立性。我國先有教育單行法，後才有教育母法，就是係統性與獨立性相結合的實際運用。
3.原則性與靈活性相結合
我國的教育改革是一場革命，它是逐步向前推進的，並非能一步到位。與之相適應的教育法規在重大問題上，如教育改革走向、人才培養規格等，固然要從長遠出發、深思熟慮，但在一些具體階段性目標上，又要有一定的靈活性。如對教育投入的問題，教育法規隻作原則規定，而具體舉措則由教育政策加以細化和規範，此其一。其二，教育作為一個複雜的係統，涉及廣泛的利益關係，麵對不同的承受能力，隻能在協調各方利益、兼顧多方實際承受能力的基礎上進行立法，穩步推進。這樣，在某些問題上，既講原則的堅定不移，又要靈活地變通處理。其三，我國幅員廣大，發展不平衡，情況複雜，因此在堅持法規統一性的同時，又要考慮不同地區、不同層次的差別，需要做很多細致的工作。如有的可先由地方立法實驗，經過總結提高，再上升為國家的法律，有的則由全國統一規定，再由地方予以具體化。可以說，教育法規的原則性與靈活性相結合，是與推動經濟發展、社會進步和教育事業改革與發展的實際需要相適應的。
4.針對性與可操作性相結合
針對性與可操作性相結合在我國教育法規中是緊密聯係在一起的。教育法規是根據教育事業改革與發展的實際需要製定的，是調整教育主體關係、規範教育活動的依據，隻有增強其針對性，才能起到這種作用，而這種作用又要求教育法規能夠實施，即在實際運行中必須具有可操作性。因此，我國已製定的教育法規是立足於現實、指向具體行為的，並且越來越要求有很強的針對性。法規條文必須是明確的、具體的，可以作為規範來引導、約束人們的行為。對於情況已經發生了變化的，則應及時廢止或修改，以反映新情況，借鑒好經驗，確定新規則，從而更好地體現教育法規較強的針對性與實際的可操作性的結合。
5.立法自主與擇優借鑒相結合
世界各國的教育立法經驗及其教育法規中的某些內容，是非常可貴的成果，可作為我們製定教育法規的參照物。盡管各國國情有差異，教育事業的發展各有特點，但是它運行的基本規律不受國界、地域的限製。所以，別國的教育立法經驗及其成果，我們可以“拿來”借鑒，並在實踐中改造、吸納。這也是教育法規鮮明地反映時代精神，體現時代特征的必然要求。又如教育與宗教相分離，不得以營利為辦學目的等，可謂是當今世界各國共同遵循的通則。對此，《教育法》從優選擇，大膽借鑒，使之融入相關條文中。當然，這種借鑒是有選擇的，而不是盲目行事、生搬硬套，要有自主性。所以，我國的教育法規，既符合中國實際，又表現出較高的國際水準，而且使當代教育全球化、現代化的趨勢在某些教育法規條文中得到一定的反映。
二、小學教育管理的法律依據
小學的法律地位和法律責任賦予了小學的合法存在，是小學實施教育管理的法律依據。
（一）小學的法律地位[1]
我國《教育法》第31條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記之日起取得法人資格。”學校成為法人必須具備法人的條件。《民法通則》第37條對法人的條件做了具體的規定：“法人應具備下列條件：①依法成立；②有必要的財產或者經費；③有自己的名稱、組織機構和場所；④能夠獨立承擔民事責任。”學校具備了這4個條件，就成為法人。一般情況下，具備了法人條件的組織機構，並不一定就是法人，還需要辦理相關手續。我國《民法通則》第50條規定：“具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格。”國務院發布的《事業單位登記管理暫行條例》第11條對此做了詳細規定：“法律規定具備法人條件、自批準設立之日起即取得法人資格的事業單位，或者法律、其他行政法規規定具備法人條件、經有關主管部門依法審核或者登記，已經取得相應的執業許可證書的事業單位，不再辦理事業單位法人登記，由有關主管部門按照分級登記管理的規定向登記管理機關備案。”根據這些規定，小學及其他教育機構在申請設立和審批的時候，教育主管部門需要同時審核小學或其他教育機構是否具備法人條件，如果學校具備了法人的條件，教育主管部門就批準其成立並確認其法人資格。
（二）小學的法律責任[2]
小學法律責任是指學校違反了法律規定的義務時，在法律上就應當承擔一定的後果，受到一定的製裁、處罰。因此，小學法律責任是與學校違法聯係起來的。其目的或在於製裁行為人，以儆效尤，或在於保護受害人和恢複原有狀態和秩序。小學法律責任作為一種法律責任，其區別於小學其他社會責任的特點在於：在法律上有明確具體的規定，運用國家強製力量保證其執行，並且由國家授權的機關來依法追究。小學法律責任的追究對象，可以是責任團體（法人）如各級各類學校（公、私立學校）等，也可以使責任人（自然人），如小學主管及經辦人員、教師等。小學法律責任的性質主要是一種行政法律責任，這與教育法的行政法的性質是相一致的。但是不能排斥小學法律責任也涉及民事法律責任、刑事法律責任，甚至違反憲事法律責任。從國外立憲實踐看，小學法律責任確實存在多種法律責任並存的情況。
1.行政法律責任
行政法律責任是指行為人違反了屬於行政方麵的法律、法規、規章所規定的義務，致使國家、社會或公民的權益受到損害時，在行政上所應承擔的法律後果。各類學校違反行政法的主要行為：①違反關於學校設置、招生、停辦的規定；②不按規定手續而變更學校開辦人，不按規定使用和變更學校名稱；③允許不符合學曆條件的人進入大學學習；④不按規定授予學位；⑤違背規定的教學計劃和教學大綱等。以上所列舉的學校違法行為既有侵害他人權利的侵權行為也有違反職責方麵的行為。對上述違法行為的行為人就其應負的法律責任所采取的懲處屬於行政製裁，行政製裁的種類很多，通常可以分為行政處分、行政處罰和經濟處罰，例如警告、限期整頓、限製或停止招生、封閉學校、撤銷立案、罰款等。
2.民事法律責任
民事法律責任是指行為人不履行民事義務，對產生的後果應承擔的責任，通常是一種損害賠償責任。民事法律責任就其內容看，可以劃分為違反合同的民事責任和侵權行為的民事責任。這兩種民事責任在小學都是存在的，小學作為團體法人，在參與民事活動中，往往要簽訂各種教育合同，存在各種性質的法律責任。小學由於管理不善，或者沒有按照責任或義務的要求采取某一行為而造成的對學生的傷害或損失，那就可能構成侵權性質的法律責任。從國外的大量法院的判例來看，學校承擔民事責任主要是這一內容。
3.刑事法律責任
刑事法律責任是指犯罪主體做了刑事法律所禁止的行為而必須承擔的法律後果，這一責任隻能由實施犯罪行為的人承擔。行為人是否應承擔刑事責任，隻能由司法機關按照法律的規定和刑事訴訟的程序來確定。這類刑事責任主要涉及學校領導、經辦人員和教師個人的個人責任。小學領導人、經辦人員、教師可能觸犯的刑律一般有玩忽職守罪、受賄罪、貪汙罪等。
三、小學教育管理的政策依據
（一）教育政策的含義
教育政策是一個政黨和國家為實現一定曆史時期的教育發展目標和任務，依據黨和國家在該時期的基本任務、基本方針而製定的行動準則。作為黨和國家基本政策的一個重要組成部分，教育政策是由黨和國家製定的，是一定曆史時期的產物，是一種行為準則，它決定著黨和國家在教育方麵的工作方向和措施，而不僅僅是一種思想。
1.教育政策是執政黨製定的
教育政策的製定是一種特殊的重大決策形式。它是決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，為實現所追求的目標，對社會上不同階級、階層和群體的利益進行分析、綜合、選擇和確認，加以科學策劃，統籌兼顧，適當安排，並使其轉化為行為規範的過程。教育政策是黨和國家在教育管理行為中最為重要的一項活動，是黨和國家教育工作的出發點，並且貫穿於教育工作的全過程。可以說，黨和國家的教育政策就是教育工作的生命線，是黨和國家領導教育事業的體現。
2.教育政策具有探索性
教育政策主要是為麵向新事物，解決新問題而製定的。教育政策在執行的過程中通過不斷的充實完善，比較成熟時可以製定為教育法規。我國教育政策從不完善走向完善，經曆了曲折往複的過程。對黨和國家在新的曆史時期所製定的教育政策，需要及時、認真地學習和落實。
3.教育政策是行動準則
黨和國家的教育政策，具有政策的一般作用。教育政策作為黨和國家管理教育的手段，作為人們行為規範的行動準則，其主要作用如下。
（1）導向作用。導向作用是指教育政策對人們的行為和事物發展方向具有引導作用。它表現在：第一，為教育事業的發展提出明確的目標；第二，為實現教育政策、目標規定行為規範和行為準則。導向作用的形式表現為直接導向和間接導向兩種，其特征具有趨前性和規範性。
（2）協調作用。協調作用就是指政策對社會發展過程中的各種失衡狀態的製約和調節能力。這是由政策的本質屬性決定的，即政策是利益關係的調節器。教育政策的協調作用主要特征是具有多維性、動態性、適度性。
4.教育政策主要依靠紀律措施來實現
教育政策是黨和國家根據教育工作的實際需要製定的，是調節教育工作的行為準則或措施。教育政策在貫徹執行的過程中要依靠紀律措施來實現。對違反教育政策者，黨的組織應該給予黨紀政紀處分，以保證教育政策的實現。
5.教育政策具有指導性
教育政策的指導性是指教育政策在規範人們的行為和事物發展過程中具有指引、引導作用。其指導性作用的表現形式分為直接指導和間接指導兩種。間接指導指的是教育政策對其調整對象的直接作用；間接指導是指教育政策對非直接調節對象的影響。例如，提高教師地位和生活待遇的政策，既直接地調動廣大教師的教育教學積極性，促使教師更好地教書育人，又間接地影響人們就業的選擇，引導青年學生積極報考師範專業。
（二）教育法規與教育政策的關係
教育法規與教育政策的關係，與一般意義的法律與政策的關係一樣，既有聯係又有區別。
1.教育法規與教育政策具有一致性
兩者有著本質的聯係，有共同的指導思想，體現著共同的利益，同屬於社會主義經濟基礎之上的上層建築。
兩者有密切的內在聯係，主要表現為既相互影響又相互聯係。教育法規能夠集中地反映黨和國家在教育方麵的主張和意誌，是教育政策的定型化和規範化；教育政策不僅指導著教育立法的過程，而且指導著教育法規的運行和實施，是教育法規的靈魂。隻有在黨的教育政策指導下實施教育法規，才能更好地發揮教育法規為教育政策服務的作用。將黨和國家的教育政策通過法定程序變成國家意誌，上升為國家的法律，在全社會產生效力，要求全體公民自覺遵守，認真執行，就能從根本上保證代表最廣大人民群眾的意誌和國家的意誌的法律，在全社會得以貫徹執行。這是加強黨對教育工作的領導、加快教育事業發展的最有效保證。新中國成立60多年來的曆史經驗也充分地證明了，將教育政策與教育法規結合起來並認真貫徹實施，是促進我國教育事業改革和發展的最可靠保證。
2.教育法規與教育政策的區別
教育政策與教育法規既有深刻的、本質的、內在的聯係，又有明顯的區別。其區別主要表現在如下六個方麵：（1）製定機關不同。（2）製定程序和約束力不同。（3）表現形式不同。（4）實施方式不同。（5）穩定性不同。（6）調整範圍不同。
（三）在小學教育管理中正確發揮教育法規與教育政策的作用
小學教育管理，必須嚴格執行教育政策，要自覺地遵守法律、法規，要處理好實施教育法規與執行教育政策的關係，正確發揮教育政策與教育法規的作用。
1.以教育法規管理教育應以教育政策為指導
教育政策不僅指導著教育立法的過程、體現在教育法律規範之中，同時也指導著教育法規的實施。在一些教育法規中，經常列有“總則”部分，這部分的某些條文，其實質就是政策性的說明。如《中華人民共和國教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》等，關於立法宗旨的表述，就與《中共中央國務院關於教育體製改革的決定》和《中共中央關於加強社會主義精神文明建設的決議》中提出的根本指導思想基本一致。
2.貫徹教育政策應以教育法規為保障
教育政策不能代替教育法規。但實際上，在沒有教育法規或當某些方麵的教育法規還不完備的情況下，教育政策也可以直接起到教育法規的作用。盡管如此，仍不能把教育政策等同於教育法規。將教育政策上升為教育法規，成為人們理解和執行教育政策的規範，就能克服人們理解和執行教育政策中的主觀隨意性，從而使教育法規成為推動教育政策貫徹落實的保障，成為實踐教育政策的強有力手段。離開了教育法規，許多教育政策就難以得到很好的落實。
3.推行教育政策不能超越教育法規所規定的範圍
教育法規的製定和實施以教育政策為指導，這並不意味著教育政策就可以左右教育法規的製定或超越教育法規規定的範圍。在貫徹落實教育政策時，必須自覺維護教育法規的尊嚴，必須有助於教育法規的實施。目前，在有些方麵，我國還存在著有政策無法規的狀況，再加上教育上的有些問題無法也無須用教育法規去規範，遇到這種情況時，要堅持有法依法、無法依政策的原則。《民法通則》規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。”在一定的曆史時期，教育政策在對我國教育事業進行宏觀調控方麵就發揮著十分重要的作用。
4.依法治教是小學教育管理的主要任務
根據我國的現狀，當前，就是要盡快使具有中國特色社會主義的教育法規進一步完備起來，在實際工作中，做到有法可依。教育工作應該注意解決以教育政策代替教育法規的問題。以教育政策代替教育法規的主要表現是，政策、法律不分，以人代法、以言代法、以權代法。在我國，必須使民主製度化、法製化，使這種製度和法律不因領導人的變更而改變，不因領導人的看法和注意力的變化而改變。教育法規雖然不是全方位的和萬能的，但在教育工作中，必須堅持做到依法管理，依法治教。
[1] 王世忠：《教育管理學》，173～176頁，北京，教育科學出版社，2011。
[2] 同上。