市場割據引發的地區保護傾向的出現乃至風行，客觀上有其必然性，實際上是各地對現實生活中不公平競爭規則的反抗和強製修正。
“變通”，有的“變”活了經濟，有的卻軟化了約束。“這樣下去，會不會造成‘千軍萬馬闖紅燈’的局麵，確實值得注意。”
解決這個問題的途徑，在於治理改革環境，整頓改革秩序。
開放與割據
1988年以來，國務院三令五申控製經濟中的過熱空氣，壓縮基建規模。記者在東西南北得到的卻是三種相映成趣的答案。
在南方某省，有人說：不是說我們是“全國改革開放試驗區”嗎？怎麽幹涉我們自己的事，國家管這麽多幹什麽？
在華東某省，有人說：我們自己花自己的錢，又不要國家投資，蓋房子建廠的自由還沒有嗎？
在西北某省，有人說：前些年搞基建，人家“見了紅燈繞道走”，經濟上去了；我們老實，卻被狠狠地一刀切下來，好容易才緩過勁兒來，這又亮“紅燈”了；看來我們也隻好“見了紅燈繞道走”啦！
看來，基建規模久壓不下，這個問題並不那麽簡單，在其背後，在各自頗有道理的爭辯之中，我們看到了深一層的動因：隨著地方自主權的擴大和區域間經濟關係的建立與調整，如何處理好地方分權與全局所需要的集中方麵的問題已見端倪。
現象種種
1988年6月，英國駐華使館的一位官員在同新華社《經濟參考報》負責人交談時，提出了一個問題：中國實施沿海發展戰略，區域和省際之間的差距越來越大，各省紛紛采取經濟割據政策，這一傾向會不會導致中央政府權力的削弱？據了解，這位畢業於劍橋大學的英國外交官對中國問題素有研究，他的疑慮代表了西方許多高層人士的看法。
廈門大學經濟研究所所長胡培兆教授告訴記者，前不久來訪的美國康奈爾大學的兩位經濟學教授也提出了類似的問題，這兩位教授認為，中國有許多“獨立王國”，各行其是，省一級的權力在某些方麵比實行聯邦製的美國一個州的權力還大。
外國人看中國，因種種因素限製，也許有失之偏頗之處。但國內許多從事領導工作、理論研究和實際工作的人士也認為，地方分權與全局集中之間出現的問題已是我國現實經濟生活中一個不容回避的突出問題。我們在采訪中，看到了種種以維護區域經濟利益為目的的現象：
第一種表現是：在市場上，封關設卡、爭奪資源的各種“大戰”遍及全國，愈演愈烈。圍繞農副產品收購展開的“蠶繭大戰”、“羊毛大戰”、“煙草大戰”、“苧麻大戰”、“山芋幹大戰”等，烽煙四起，已經成為季節性的風潮，而圍繞有色金屬等緊缺資源的“大戰”則逐步升級。為了保護自己的資源，許多省常備不懈，動用了大量人力，采取了各種措施來“保境戍邊”。1988年，一些蠶繭產地的政府，為了防止蠶繭流往外地，請武警、調民兵，用縣、鄉、村三級聯防的辦法，實行嚴格的出境檢查。南方某省的一些地方，以每天5~6元的高價，雇農民巡守五百多公裏長的省界線。
由於保護資源一方嚴加防範，自然增加了搶購的難度，從而使得搶購一方更加不擇手段。記者在四川采訪時，正值一年一度的“生絲大戰”，記者看到，雖然四川省各級政府嚴禁生絲外流，但廣東省一些單位卻用高額回扣，甚至使用軍車押運等手段，有效地瓦解了四川省的防線。
封鎖與搶購，有人歸因於“貿易保護主義”。然而，有專家指出，這種“貿易保護”與國際上常見的貿易保護主義“壁壘政策”有兩個明顯的區別：一是封關設卡的一方並不是為了抵製域外製成品的傾銷，而是為了使本地資源不致外流；二是搶購一方的目的也不都是將原材料主要用於本地加工業，而是用於出口以換取外匯。因而這種搶購帶有強烈的陣發性和無規則性。
第二種表現是：立足本地，搞小而全的生產體係。由於國內原材料資源短缺，不但導致爭奪加劇，而且激發了各省市的自給自足意識。盛產羊毛的甘肅省，原來毛紡織工業的基礎並不雄厚，但近幾年來，毛紡企業發展到三十來家，其中僅毛毯廠就有16家，年產量達280萬條，位居全國第二。毛紡加工業的發展，使甘肅迅速由羊毛輸出省變為短缺省。廣東主管工業的副省長匡吉告訴記者，廣東是資源嚴重短缺的加工省，麵對原材料越來越沒有保證的形勢，廣東準備投資幾百個億，在省內建設起化工原料、有色金屬和化纖等原料生產基地，力求早日擺脫受製於人的局麵。
第三種表現是：各自為政，強化塊塊權力。記者在各地采訪時發現，為了使割據行為規範化、合法化，並且能夠在實際工作中順利實施，一些省市不約而同地采取了“弱化條條，強化塊塊”的方針，特別是強調區域內的政令統一，要求“條條”派駐的分支機構無條件地服從地方政府的領導。如某省就曾發出文件，重申“政令統一”，同時要求中央派出機構“正確處理好條塊關係，從我省的實際出發，確定相應的貫徹落實措施，扶持生產，涵養財源”。
對於上述種種現象，有人不以為然，也有人深表憂慮。但無論如何，重新認識和正確處理中央和地方、地方與地方之間的關係，已成為確定我國未來的社會利益格局的出發點。
學者和領導者的評價
我們所采訪過的一些學者指出，今天的中國，舊的產品經濟的管理模式已被改革的強力所破壞，而新的社會主義商品經濟秩序尚未建立，因此，新舊體製因素並存必然帶來一些混亂；另外，地方自主意識增強，也正是改革之初給地方放權讓利所要達到的效果。因此，上述現象的出現也許是地方自主性強的一種必然表現。相對於舊體製來說，這是一種曆史的進步。
那麽，對於這種狀態，是不是我們隻能順其自然呢？一些省市的領導者和專家學者們認為，承認這種現象的必然性並不等於承認我們對其無能為力。
人們感到憂慮的是將來。擴大了地方自主權，調動了地方的積極性，但同時也為整個宏觀經濟和社會的發展埋下了隱患。
一些資源較豐富的省份正在致力於發展本省的加工業，原料調出量日趨減少，使不少原來依靠這些原料進行生產的外省加工企業嗷嗷待哺。有人預言，這樣下去要不了幾年，國家早先投放巨資建立起來的加工業基地將會陷入“無米之炊”的境地，而國內有限資源的充分利用、生產力要素的合理配置和產業的合理分布等也終將成為泡影。
這種現象的出現，意味著中央宏觀調控手段的削弱。一段時間以來，由於許多地方政府向“弱化條條，強化塊塊”的方向努力，加上其他原因，使中央宏觀調控機能的作用越來越弱。有的專家認為，今年上半年我國工業生產的高速發展就說明了這個問題。有些省市具備高速發展的基礎和能力，而有的省市卻是在人家高速發展的強刺激下“有條件要上，沒有條件也要上”，在經濟上搞“強行起飛”，結果使已經過熱的經濟空氣非但未得到壓縮，反而進一步膨脹，而中央對這種並不正常的狀態卻沒有更有效的調控辦法。如果按這種急功近利的思想搞下去，那麽要不了多久，就會給整個的經濟發展造成嚴重阻礙。
因此，我們應當從曆史和現實的各種角度對產生上述這個不容忽視的問題的社會土壤進行一番分析和探究。
原因初探
上述問題產生的原因比較複雜。一些省市領導和專家學者們認為，中央權力的下放強化了地方的自主意識，條條的權力則在逐漸被分解，但相應的宏觀調控手段沒有及時跟上。
過去，我們講“大河有水小河滿”，國家富了地方上才能富，那是因為當時我們靠的是計劃經濟和統收統支的財政體製，“水龍頭”握在中央手中。現在情況不同了。財政實行“分灶吃飯”之後，地方的自費改革措施更離不開錢，如果地方上財力不足，不僅改革步伐不能加快，而且資源、人才和資金還容易向其他地方流走。為了在角逐中穩住陣腳，防止出現富的越富、窮的更窮的“馬太效應”，地方政府勢必對地方經濟利益特別是財政收入，表現出前所未有的關注。當國家利益和地方利益出現矛盾時，地方領導的屁股自然易於坐到自己的板凳上。
利益問題一突出，怎樣才能更快、更好地獲利就成了各省首腦會議上經常議論的話題。人們不難發現：在我國，因為商品嚴重短缺，隻要從事加工業，即使管理水平低，也不愁沒錢賺。因此，從沿海到內地，從城市工業到鄉鎮企業，雖“覺悟”有先有後，但最終都選擇了大力發展加工業的戰略。加工業的急劇膨脹，進一步加劇了原材料短缺的嚴重狀況。為了保護本地資源，進而保護本地加工業和財源，防止“肥水外流”，各省特別是擁有資源的地區都不約而同地拿起了保護市場的武器。
那麽，這是不是說改革和開放帶來了上述現象呢？這種結論過於簡單。問題在於改革的過程中，如何加強國家的宏觀調控手段。
社會呼喚公平競爭
進一步走向開放，是曆史對中國提出的要求。可是，在我們積極納入國際市場、渴求建立統一的商品市場的時候，國內卻出現了市場割據的地方保護傾向。這不是一種很奇怪的現象嗎？是什麽力量在捉弄我們呢？一些專家學者認為，這種現象的出現乃至風行，客觀上有其必然性，實質上是各地對現實生活中不公平競爭原則的一種反抗和強製修正。
在十年改革開放的進程中，中央實施了多層次的區域經濟政策，從而改變了多年“東西南北齊步走”的格局，對改革與經濟發展起到了巨大的推動作用。中央提出沿海經濟發展戰略，發展政策向東部傾斜，是各省領導十分關注的問題。記者接觸到的省市對中央的這一決策都表示擁護和支持，西部有的省市領導還從全國改革的大局出發，把中央的戰略意圖概括為“東部決戰，中部策應，西部固本”。但同時，他們也認為，各地因生產力發展水平不同，政策消化能力不同，實施分層次指導無疑是唯一正確的方針。但優惠政策隻應該體現在放權程度的大小上，而不應該體現在紀律約束和競爭規則的不同上。省際之間競爭條件實際上是不平等的。沿海地區特別是特區，憑借遠遠高出內地的外匯留成比例和自營進出口貿易權等各種優惠政策，在地區間的競爭中長期處於有利地位，有人把這比喻為“雞腳上刮油，肥肉上添膘”。而這一點，恰恰是誘發各地的攀比情緒，特別是誘發地方保護意識的一個重要原因。
有的領導向記者打了個比方：發展社會主義商品經濟，有如在區域之間進行的一場籃球比賽；甲隊隊員是從國家隊選來的，而乙隊隊員全是普通中學生，兩者力量過於懸殊；若規則又不平等，這場比賽就無法進行下去了。長此以往，就不會有平等的競賽，也就不會促進競賽水平提高。
記者到重慶采訪時，聽到這樣一個消息，重慶市電線生產企業因為缺乏主要原料銅而陷於癱瘓的境地。市委書記告訴記者，重慶的這些企業本來是有銅的，可在不久前發生的一場貿易爭奪戰中，讓南方沿海某省一下奪走了8萬噸。人家為什麽競爭力那麽強？主要靠的是國家給予的特殊政策以及高額回扣等內地不敢使用的特殊武器。據說，他們弄走的這些銅，也不是用於本省加工業，而是直接向國外出口。銅本來是國內緊缺的原料，卻讓一些人倒騰到國外去了。中間商雖然賺了點錢，但整個國家卻吃了虧。
類似重慶的這種現象，記者采訪時在許多地方都聽到過。各地的有識人士指出，沒有公平的區域競爭原則，強化中央宏觀製衡手段就失去了基礎。盡快建立社會主義商品經濟新秩序，就必須迅速實施能夠體現公平競爭原則的統一規範。而這恰恰說明，要消除我們這篇文章所涉及的現象，不能在改革或開放上退卻，而隻能在進一步全麵深化改革，進一步開放上尋找出路。
“變通”與失衡
在這次為期七十多天的采訪中我們發現，“變通”這個詞，在當今中國，已經成為使用頻率相當高的而且被賦予了新意的一個詞匯了。它之所以時髦起來，主要是被用來表達地方對中央某些政令和宏觀措施的靈活理解和運用。這是個頗值得研究的問題。
對“變通”，人們褒貶不一。有人讚揚，有人則認為，這種“變通”的結果往往使中央政令變了樣。這種“地方版”過多，有極不利的一麵：本來應當是強有力的中央宏觀製衡機製不那麽靈了。諸如控製消費基金的增長、壓縮基建規模、抑製集團購買力等，幾乎中央年年都要“三令五申”，可都收效甚微。其重要原因之一就是各地都有各種言之成理的“變通”措施。
“變通”，有的“變”活了經濟，有的卻軟化了約束。
“變通”，既展示了經濟發展日益明顯的多元化趨勢，同時也成為在處理中央與地方關係上的一個令人頭疼的難題。
“變通”的吸引力
“變通”為什麽會有那麽大的吸引力呢？
關鍵在於許多敢嚐“禁果”的地方從中得到了甜頭。正是因為這一點，“變通”被長期受“一刀切”危害的許多地方政府，看成是一把處理地方同中央關係的“金鑰匙”。
關於“變通”，人們有許多形象的概括：
一是自行其事，對中央和上級“先斬後奏、邊斬邊奏”，甚至於“斬而不奏”。我們不難發現，在某些地區、部門和單位，對於自己擬訂的某些政策和部署，並不急於向上請示匯報，也不讓新聞單位進行傳播，而是先幹起來再說。有人說，這樣幹“進可攻，退可守”，幹好了就是功勞，幹錯了也可以自己悄悄收場。
二是“三燈”方針，即“見了紅燈繞道走，見了綠燈趕快走，沒有燈摸著走”。對於中央的調控措施，適合本地經濟發展、能給本地帶來實際利益的，就迅速推廣實行，反之，則“變通”執行。說穿了便是有令不行，有禁不止。
三是所謂打“擦邊球”。對於那些中央隻有原則要求而未做具體規定的事情，隻要有利於本地區經濟的發展，就放手去幹；對上麵各部門互相矛盾的文件精神和口徑，選擇對自己有利的執行。此法還有一個“妙處”，即明知故犯，走在錯與不錯的“邊緣”上，既不按規定辦又為自己留下開脫的餘地。
當然，“變通”之法還不止這些。
如今用“變通”的辦法來對待中央政策規定，已經成為一些地方部門和單位的實際行為。一位基層幹部對記者說：如今下麵對中央文件的看法，可同前些年大不一樣了。早先，中央文件一下來，就組織學習貫徹，執行起來也不走樣；現在，文件拿到手裏，得先看看合不合我的心。合我的心，就大力宣傳貫徹；不合我的心，得想著法兒“變通”，甚至把它擱到一邊，該怎麽幹還怎麽幹。
“變通”的不同含義
有人問創造性地執行中央政策和“變通”是不是一回事？許多同誌認為，兩者是有區別的。這一區別在於是不是離開了中央政策的基本點。
一些省、市從本地實際出發，充分發揮自己的優勢，積極製定並著手實施適合本地經濟發展的特殊戰略，這些和黨中央、國務院政策的基本點是一致的。而“變通”卻是另一種含意。從實際情況看，有些地方的“變通”隻考慮自己的局部利益，使改革的大局受到損害；而另一些“變通”卻是由於上邊的政策有漏洞，或者出現了自相矛盾的情況，使下麵不好執行。因此，對“變通”也不宜簡單地一概否定。
但是，一些省市領導和專家學者對“變通”的後果表示了極大的憂慮。他們認為，“變通”是個十分籠統的概念，如果各地都把它當成法寶來對待中央的政策，勢必造成中央號令不靈、經濟發展紊亂的局麵。
記者了解到的實際情況表明，這些同誌的憂慮並非沒有道理，隻要稍進行調查便會發現其中的問題。一些省市在實行“靈活變通”的辦法時，出現了這樣一些傾向：
一是突出強調本地利益。東北和西北的一些資源輸出省，每年都有大量原材料被國家平價調撥。在開展生產力標準大討論時，一個占上風的觀點是：咱們長期以“顧全大局”為原則，結果使本省在經濟上吃了大虧。以後考慮問題也要從本地利益著想。
二是在一些具體政策上互相攀比。現在許多省市都在排隊：我們的速度在全國占第幾位，我們的工資福利在全國占第幾位，我們的物價在全國占第幾位……“人家的政策為什麽比我們寬”？這類問題許多地方的同誌都提出過。
三是認為中央沒說到的就可以幹。記者在調查中發現，現在地方上思考問題的角度正在發生變化。過去是考慮“中央不讓幹什麽”，現在則轉到了這一思路的對應麵：“隻要中央沒說到的就是可以幹的。”正因為如此，不少地方都拿起了打“擦邊球”的武器。
還有一些“變通”幹脆連“邊”都不願意“擦”：以本地區的經濟利益為標準，隨意解釋和“變通”中央政策。
有些地方、部門“變通”中央政策，似乎也有自己的“理由”，這便是：
第一，“法不責眾”。許多省市認為，自己省過去老老實實按中央政策辦，結果吃了虧，而搞“變通”的地方卻占了不少便宜。現在大家排成橫隊過路口，一起“闖紅燈”，中央也沒辦法評判。
第二，隻要經濟上去了，“一俊遮百醜”。有的說，不管上麵怎麽說，你就按自己的想法幹，隻要把本地的經濟搞上去，就能“一俊遮百醜”。
“變通”能夠作為一種“經驗”迅速在全國風行，不是偶然的。全麵透視這一社會現象，深入剖析它產生的背景根源，對於我們建立社會主義商品經濟新秩序至關重要。
“變通”辨析
有些學者和領導幹部認為，“變通”中央政策的“經驗”能迅速為許多地方所采納，說明地方的要權意識在不斷強化。他們說，我國的商品經濟是在產品經濟的舊體製下孕育發展的，因此，要使生產力得到發展，勢必要突破某些舊體製設置的一些不適合新形勢的框框，因此，“見到紅燈繞道走”等“變通”措施不失為一種好辦法。各地許多成功的實踐，都是有力的證明。
也有一些學者和領導者認為，各地對“變通”經驗的迅速接受，既反映出中央宏觀調控和指導不力的問題，也反映出地方自行其是的衝動。由於“變通”本身沒有度的限製，因此它往往成為一些地方不講紀律，不服從黨中央、國務院號令的托辭。有些地方采取“變通”措施，並沒有按程序向中央請示報告，這就擴大了“變通”導致的隨意性，使宏觀經濟出現失衡的態勢。
黑龍江省委書記孫維本對記者說：“這樣下去，會不會造成‘千軍萬馬闖紅燈’的局麵，確實值得注意。”還有的領導說，20世紀50年代，毛澤東寫了《論十大關係》，裏麵就談了中央和地方的關係。現在，我們進入發展社會主義商品經濟的曆史性轉折時期，中央和地方的關係出現了哪些新變化？應該怎樣處理？確實需要認真研究一下。從這個意義上來講，對“變通”現象要具體分析，不能簡單地一律責怪地方“不守紀律”、“不聽指揮”。
由於各地經濟發展不平衡，中央的某些“一刀切”的規定，不符合一些地方的實際情況，使這些地方的官員感到為難；有些地方就某一問題請示上級，卻遲遲不見具體可行的答複，被逼得隻好自行其是。例如，1986年，邊疆某省準備用一批西瓜同鄰國的邊境地區進行小額易貨貿易，報告送到國家有關部門，兩個月後還沒有聽到回音，結果西瓜都爛掉了。1987年他們不再請示報告，自行進行易貨易。
另外，有些領導部門在執行政策規定時有較大的隨意性，因此難以服眾，也為下屬單位的“變通”製造了條件。
重要的是治理改革環境
麵對這種“變通”的潮流，人們提出了不同的對策。有人說，最好是“睜一隻眼閉一隻眼”，一切順應自然。如若再來個“一刀切”的話，很可能要“切”掉地方的積極性和創造性。
更多的人則認為，盡管“變通”的程度及緣由各不相同，但目前的主要問題是，一些地方不聽中央的話，不遵守紀律，把局部利益放在整體利益之上。而在改革的關鍵時期，該統一的必須要統一，這才能增強戰勝困難的力量，取得改革和建設的新勝利。因此，他們提出解決這個問題的途徑，在於治理改革環境，整頓改革秩序。
福建省委書記陳光毅說：“中國這麽大，情況千差萬別，隻用一個尺度不行，但是沒有統一尺度也不行。”進一步解放思想，根據本地區的實際情況，創造性地運用中央的各項方針政策，這在現在、將來都無疑是正確和必要的。該“變通”的就要“變通”。但是，要是不分條件、不分地區、不分內容地“變通”，則有可能帶來極為嚴重的後果。
哈爾濱市委書記李根深對記者說，我們現在這套機製還沒有完全理順，缺乏製約能力；法製中的實質問題是各級政府要守法，依法辦事，胡來並不是搞活。
重慶市委書記肖秧指出，國家機關應切實解決在決策程序、工作作風和精神狀態上存在的一些問題，這樣才能使宏觀指導更得力；現在中央需要樹立高度權威感和進行宏觀管理；該管住的絕不能含糊，比如國家對重要物資的控製一定要非常嚴格，要像管黃金那樣管好。
福建省委秘書長趙學敏認為，政令統一，齊心合力，是我們目前渡過改革難關的重要法寶；做到這一點，光靠發文件不行，一定要狠抓落實，言出法隨。
改革是一項艱難的係統工程。在一段時間裏，出現某些失衡狀況，正是達到更高層次動態平衡的前奏。經過這個治理環境和整頓秩序的過程之後，我國必定會沿著改革之路闊步走向明天。我們和所有被采訪過的人一樣，對此充滿信心。
(本文公開發表於《瞭望》雜誌一九八八年十月號 )