第59章 明代的地方行政體係
明代的地方區劃，明顯要比元代整齊，層級也大大減少，隻有省、府、州縣三級。鑒於元代地方分散主義傾向嚴重，明代在地方政府製度安排上，更多地強調中央集權，地方政府的權力遭到極大的削弱。
1．省級政府的架構及其變化
明代繼承了元朝行省的區域框架，但卻將行中書省的機構取消，把“省”徹底變成一個地方級別。但是，明朝的疆域遠遜於元，所以，明朝的省相對於元也要小得多，類似西漢時的州。盡管如此，明代的第一級地方建製依然顯得過大。鑒於元朝行省機構的專權，明朝采用了“三權分立”的做法，將一省的民政、刑政和軍政大權，分屬三個機構。
首先是承宣布政使司。這個機構是從原來的行中書省直接轉化過來的，人們還習慣稱之為“省”。但從負責的具體事務來看，承宣布政使司的工作範圍比元朝的行省大大縮小，僅僅負責民政和財政，而且限於例行公事。因為財政上可供省級支配的份額非常小，動一點錢都得報中央政府批準。從朱元璋給這個機構起的名稱上看，無非是傳達皇帝的詔令，強調的是君主的絕對權力，不鼓勵地方行政的積極性。
布政使司設左右布政使各一，從二品，屬於省級最高長官。其下有左右參政各一，從三品，左右參議各一，從四品。鑒於省所管轄的區域比較大，因此，由參政和參議分口管轄，負責府縣（屬於“塊”的方麵）和負責特種專項事務（屬於“條”的方麵）。分管地方的叫分守道，分管專項事務的則以所管事務命名，如督糧道。他們有的駐省，有的則駐在下麵的府縣，後來人們幹脆稱之為“道台”。道不算一級政府，屬於省級派出機構。
其次是提刑按察使司。這個機構負責一省的刑獄和監察，設按察使一員，正三品。副使二員，正四品，再加員額不定的僉事，正五品。副使和僉事屬於按察使的副手，但在實際工作中，主要擔任分巡地方的任務。跟布政使司一樣，他們的分工也有屬於專項業務的（條）和分管地方的（塊），分管地方的叫“分巡道”。後來，由於對某些地方治安的特別重視，特意在這些地方設置兵備副使，負責此地的治安，被稱為“兵備道”。後來，兵備道在各省普及。
其三為都指揮使司。都指揮使司又稱都司，負責一省駐軍的管理，如平時的訓練、屯田、軍籍等事務。都司設都指揮使一員，武職正二品；同知二員，武職從二品；僉事四員，武職正三品。由於各個衛所駐紮各地，一邊屯田一邊駐守，往往各成體係，因此，都司用不著派副手下去分管各處。
這種地方2行政分權體製，設置的原意是想讓它們相互牽製，避免尾大不掉、地方專權，同時強化分工，使其能夠各司其職。分權之後，部門之間的牽製功能的確發揮得很好，各個部門權力都受到了壓縮，誰也難以獨自決定任何一件稍微大一點的事情。本來地方事務就是相互交叉的，你中有我我中有你，賦稅的征收，難免碰到行政、民事管理，更是難免民事糾紛。分工管理固無不可，但缺乏統一的協調則事事滯礙。中央政府六部各有各的“條”，對下麵都是條條管理，各管各的業務，每個中央部門都要跟三司打交道，彼此交叉。按察使負責地方治安，手裏卻沒有兵（古代無警察），必須借助都司；而都司調兵又要經過都督府和兵部；治安事件的處理又必須跟布政使管轄的地方官協調；如果需要動用糧草，又必須經過戶部。三個機關各自獨立，誰也管不了誰，遇事互相牽製，結果誰也不聽誰的，什麽也辦不了，行政效率極低。
這種體製一確立，馬上暴露出一係列弊病，尤其是在邊地有事的地區，問題就更加突出。隻是明初實行藩王鎮邊的製度，所以邊境問題還不至於危及大局。永樂以鎮邊藩王的身份，篡了建文帝的位，藩王鎮邊製度當然不能再實行了。於是，邊地的危機馬上突出起來。各省的三司，根本無法協調處理少數民族的騷亂。於是，永樂開始向邊地派遣鎮守總兵和鎮守中官（太監）。永樂之後，又開始加派文臣巡撫各地。久而久之，文臣出鎮地方成為定製，鎮守總兵、中官和文臣因為都是中央派出官員，因而淩駕於三司之上，號稱“三堂”。由於三堂之間又出現了協調問題，於是逐漸鎮守中官退出，總兵地位下降，而文臣則以巡撫名義在各省長期存在，巡撫成為真正意義上的省級負責人。三司在事實上下降為省級的業務部門。另外，當出現緊要軍務的時候，朝廷還派出可以統率數省的總督，統一指揮調控各省的軍政事宜。
由於這種體製是從臨時性派出機構演化出來的，巡撫體製在明代總的來說，還是有點混亂。既有因某一事項派出的巡撫，也有專門負責一省的巡撫，還有管理某些特殊省份以下地區的巡撫。有人將明代的巡撫分為四類，第一類是省級最高長官，像廣東、浙江、福建、河南、山西、山東、陝西、四川、湖廣、江西、廣西、雲南、貴州等省的巡撫均屬之。第二類是準省級建製的最高長官，如鳳陽、應天、順天、保定、遼東、寧夏、甘肅、延綏巡撫均屬之。其中鳳陽由於是朱元璋的老家，特設一個準省級建製；應天管轄的是南京的直隸府州；順天管轄的是北京的直隸府州。遼東原是山東轄區，因對3付滿人崛起，特設巡撫單獨管理。寧夏、延綏、甘肅原屬陝西的三邊地區，為了邊防需要，分別獨立為準省級建製。第三類為南方少數民族特區，南贛、鄖陽、鬆潘、偏沅四巡撫屬之。第四類是在戰時非常時期的變態，即為了抵抗入侵的特別需要，在一些戰略要地特設巡撫強化抵抗能力。宣府、大同、天津、登萊、安廬、密雲、淮揚、承天巡撫屬之。（參見杜婉言、方誌遠：《中國政治製度通史》，第9卷，208～209頁，北京，人民出版社，1996。）
無論何種巡撫（包括因特殊原因設置的總督），在名義上都是中央的派出官員，在國家的正式編製上，並不存在這樣的地方官員，更沒有他們屬下的衙門。巡撫最初的主要職責有兩個，一是強化軍事，二是整理地方吏治。絕大多數巡撫都帶有兵部官銜，而從四類巡撫的設置看，大多數帶有強化當地軍事力量的意思。同時，巡撫往往帶有都察院（監察機關）的官銜，之所以分巡地方，就是為了監察地方官。但是，很快就由這兩個權力衍生為管理一切事務，變成了實際上的地方最高長官。隻是在明代，督撫還不夠穩定，不算常設官職。
2．府、州、縣
府的地位相當於唐朝的州，屬於明代二級地方建製。府設知府一員，正四品。屬官有同知、通判、推官和儒學教授、訓導等。明代的州分為兩等，一為直隸州，直屬省管轄，地位與府相同，但轄區要小得多；一為屬州，與縣相當。州設知州，兩種性質的州都官階正五品。屬官有同知、判官、儒學學正、訓導等。縣是基層政府，設知縣一員，正七品，屬官有縣丞、主簿、儒學教諭、訓導等。明代地方還設有驛站、巡檢司和稅課司。驛站有驛丞，負責官方的來往公文傳遞，官員的往來接待，巡檢司設巡檢、副巡檢，負責捕盜。稅課司設大使、副使，負責來往行商的稅收。以上均為九品或者不入流的小官。縣級政府，事實上跟前麵幾個朝代沒有多少不同。小說.中國政治製度史導論（第2版）