第73章 清代的地方行政及其運作
清代的地方官製，跟明代差不多，但還是有點變化。在省一級，總督和巡撫已經確定為最高長官。比起明朝，其臨時性大大減少，隻是少數省份還有管兩省的總督與管一省的巡撫同城的現象。比如管轄兩湖的湖廣總督跟湖北巡撫同駐武昌，兩廣總督和廣東巡撫同駐廣州。在清朝中前期，共設8個總督，計有直隸總督，轄直隸一省，由於地處核心，地位最尊；兩江總督，轄江蘇、安徽、江西3省；湖廣總督，轄湖南、湖北2省；閩浙總督，轄浙江、福建2省；陝甘總督，前期又稱山陝總督，轄陝西、甘肅2省；四川總督，轄四川一省；兩廣總督，轄廣東、廣西2省；雲貴總督，轄雲南、貴州2省。1907年，東北設置奉天、吉林、黑龍江三省，增設東三省總督。除了作為地方大員的總督之外，清朝還有負責漕運的漕運總督和負責北方河道修浚的河道總督，漕督和河督品級要略低，與巡撫相同。
督撫之外，其餘的省級官員、布政使和按察使跟明代相同，隻有學政一職，需要解釋。清初，基本上承襲明製，在各省設學道，隻有少數特別的省份設學院。雍正初年，各省學官一律改為提督學政，簡稱學政。學政負責一省的學校事務，考察各級學校、教師、生員，主持生員的歲考和科舉預備考試，工作並不繁重，似乎權力也不大。但清朝的學政，例由翰林出任，具有欽差的性質，而且主持的是清要的學務，所以在一省之中，地位僅僅次子督撫。盡管學政的官階可能僅僅是七品的一般翰林，但上任時，督撫須率領地方官員全體出迎，學政在禮製上與督撫平起平坐。在某種意義上，學政負有監督地方大員的職責。
省之下，清朝繼承了明代分巡道的製度，並進一步將道變成實體的行政機構，建有衙署，管轄府、縣。府這一級架構，基本與明代相同，與府同級的還有直隸州和直隸廳，但兩者多不轄縣，府以下則是縣、州和廳，以縣為主。
縣是行政的基本單元。縣官對於民眾來說，是體現皇權的“父母官”。縣政權的運作，代表了王朝政府的基本政治模式。清代的縣級政府，除了知縣這種正印官外，製度規定的雜佐官員，如縣丞、主簿之類，大多不配置，即使配置，也有職無權。雜佐官中，隻有典史這種衙役的頭，才負有實責。也就是說，清代實行的實際上是地方長官單一負責製。
由於明清以來，地方官尤其是縣級正印官，往往是科舉出身，在做官之前基本沒有行政經驗，所以，在從政以後，往往得聘用幕友為其出謀劃策。這種幕友又被稱為“師爺”，由於師爺多為紹興人，所以，又稱“紹興師爺2”。師爺是官員以“家庭教師”的名義，自己用私款聘用的，等於是官員家的“西席”。所以，跟官員具有相等的地位，性質雖屬於雇員，地位卻相當尊顯。師爺一般是士人求仕不成，轉而專攻一門實用的行政技術成為專家的人。他們或者精於司法斷案，或者精通錢糧出納，或者擅長官方文書的寫作，因而成為官員的刑名師爺、錢穀師爺和文案。這些人精通行政業務，而且自成網絡，遍布大小衙門，如果地方官不依靠他們，實際上寸步難行。他們為地方官在征糧征稅和處理訴訟案件這兩大日常事務中提供谘詢，處理來往公文，協調衙門內各個機構間的關係。即使在審理訴訟案件的時候未能及時提供意見，他們也能於事後予以補救，至少可以做到將相關的文件處理得中規中矩，能應付上級的檢查。
徐珂的《清稗類鈔》裏是這樣講師爺的：紹興師爺，紀曉嵐稱之四救先生是也。非必有兼人之才，過人之識，不過上自督撫，下至州縣，凡官署皆有此席，而彼此各通聲氣，招呼便利，遂能盤踞把持，玩弄本官於股掌之上。其辦事也，除抄襲師傅秘本及等因奉此而外，類事皆事理不通。官之所以必用之者，實以其能與上級衙門通聲氣焉。至紹興師爺之稱，可詳言之。蓋仆從之於官稱老爺，於幕友稱師爺，刑名、錢穀二席，均得此稱，冠以紹興二字者，則以操此業者之類皆紹興人也。
雍正朝，田文鏡為河東總督。有幕客鄔先生，紹興人，習法家言，嚐謂田曰：“公欲為名督撫耶？抑僅為尋常督撫耶？”田曰：“必為名督撫。”曰：“然當任我為之，毋製我肘矣。”田詰之，則曰：“為公草疏上奏，然不能令公見，疏上而名成矣。”許之，蓋劾隆科多也。隆為世宗（雍正皇帝）元舅，有擁立功，既而驕恣不法，世宗深苦之。鄔早窺知上意，故疏上而隆果獲罪，田寵遇遂日隆。已而以事與鄔相齟齬，大憤，辭去。自此田奏不當上意，數被譴責。不得已，使人求鄔所在，以重幣聘之返。鄔要以日必白金五十兩，許之，鄔始再至。然不居撫署，辰入酉出。每至，見幾有紅箋封元寶，即命筆，或偶闕，輒去。時世宗亦知鄔在田幕，請安折至，有時輒批：“朕安，鄔先生安否？”鄔客大梁，無眷屬，日得五十金，恒以振貧乏，或劇飲妓館，必不留一毫至明日也。（徐珂：《清稗類鈔》第三冊）
縣衙機關裏正式的“工作人員”是六房書吏，六房是跟中央的六部對應的吏、戶、禮、兵、刑、工六房。吏房負責書吏的選拔，辦理當地士紳選官的手續、當地保甲鄉裏頭目的選拔登記等事務；戶房負責錢糧的征收；禮房負責地3方的祭祀，組織童生考試；兵房負責辦驛站，選差役，衙役的選拔；刑房負責協助辦理司法審判事務；工房負責各種公家用房和公共設施的修繕。書吏按製度規定，對於經手事務沒有任何權力，連提建議都是違法，所有的事情，隻能照慣例和長官意誌去辦，但事實上隻要他們經手，就會作出文章。在明清兩代，凡是書吏經手事務，都有相應的陋規，可以收取一份銀錢。外麵來跟衙門打交道的人，一般也按慣例給書吏額定的好處費，否則，不僅是壞了規矩，而且是不給書吏麵子。事務越是繁忙的部門，從中撈取的好處就越多，在書吏中，戶房和刑房是最肥的。一個能幹的書吏，一年下來，撈個萬把兩銀子不成問題。書吏沒有薪俸，隻有一點補助，如果隻靠這點補助，顯然連活命都難，所以，陋規收入，才是他們主要的經濟來源。按製度規定，各個衙門的書吏人數不多，縣衙裏每房平均不過1～2人而已。但實際上卻大大超出此數，一個縣的書吏，一般總要有上百人，事務比較繁重的戶房，還要分科理事，人數比別的房多出十倍不止。大而富的縣，書吏能達到上千人。
書吏之外，衙門的“公務人員”還有衙役，即一般所說的“三班衙役”，所謂皂隸、捕快和民壯，其實還有獄卒、仵作（驗屍的）和劊子手。其中，皂隸是正印官的跟班隨從，官員升堂的時候要站班，行刑打人，官員出行的時候要跟從，排列儀仗；捕快幹的是現在的警察事務，負責偵察、抓捕人犯；民壯是地方征集的民兵，負責保護地方治安。衙役除了民壯之外，都屬於賤民，三代不許參加科舉考試，比書吏政治地位還要低，在理論上比一般老百姓更低賤。衙役跟書吏一樣，沒有薪俸，隻拿一點工食錢，法定的收入比書吏還少。但是，由於政治運作，他們處於直接操作層麵，隻要官府的權力和權威在，他們就可以借此為自己牟利。他們除了借一定的陋規可以撈取額定的收益外，還能借跟民眾直接打交道的過程，為自己獲取額外的好處。所以，盡管衙役身列賤民，但樂意從此業者卻大有人在，因為他們不僅威風（老百姓往往尊稱他們為“班翁”和“捕翁”），而且不勞而獲，油水很大，所以人們寧願放棄正經“公民”不做，而要去當衙役。按規定，一般縣裏編製內的衙役不過幾十人，但實際上往往上千也不止，正役之外有幫役，幫役之外還有白役。
征糧征稅（又叫催科）和審理訴訟案件（又叫聽訟）是基層地方官的兩大基本事務。每年夏秋兩季開征，收取地丁銀和漕糧（一般都用貨幣抵）以及各種附加和攤派。征繳一般采用鄉村集體負責製，將各4個村莊應繳之錢糧，按戶開列清楚，由裏正和保甲人員催征，統一上繳。在一般情況下，知縣都要就征稅事宜與當地鄉紳商議，達成妥協。一般情況下，農戶都會在集體壓力下，按時交納錢糧。如果有個別農戶不能按期交納或者拒絕交納，村莊和宗族則可以把他們交給政府。政府限製期限，采用強力逼迫交納，人稱“比較”，比較期限一過，則可以以抗糧抗稅罪論處，抓捕到案，責打與枷號示眾。
跟催科相比，聽訟是一項日常事務，沒有期限。明清兩代，采取的是民不舉官不究的政策。在民不舉的情況下，除了發現屍體，有所謂人命官司外，一般不主動涉入民間糾紛，即使鄉村宗族內部以族規處死族人，如果沒有人首告的話，一般也不加幹涉，基本上采取無為而治的政策。
明清的縣衙，都規定有固定的“放告日”，即準許告狀的時間。清朝大部分時間，放告日為三、六、九，即每逢有尾數三、六、九的日子，就可以上衙門告狀，但每年的四月初一到七月三十，為農忙期，除了人命、謀反之類的重大案件以外，不受理案件。告狀一般要有狀子，即書麵訴狀，書麵訴狀都須有一定格式，規定由官府指定的“代書”來寫，即使已經找人寫好了，也要經代書謄一遍。放告之後，書吏將訴狀集攏起來，知縣要在師爺的參與下，對訴狀進行甄別選擇，決定哪些受理哪些不受理。受理案件以後，如果不是人命大案，則審理進入調解期，以官方的姿態，與當事人所在地的鄉紳合作，對案件進行調解。調解不成，則開庭審理，知縣發出牌票（傳票），傳原告被告到庭，聽取各自的陳述，然後當庭宣判。如果是人命官司，知縣得親自到現場勘察、驗屍。如果案情不明，則派捕快偵察，追查疑犯，有時甚至師爺和知縣親自出麵做這種事。這個時候，知縣則由法官變成了警察首腦。抓到疑犯之後，要進行審訊。在明清兩代，跟以前各個朝代一樣，審訊時均可以用刑，結案必須有疑犯的口供。在清朝，司法過程要經過府、按察使衙門和刑部的多級複核，如果是人命重案，死刑的判決，最終則要經過刑部、大理寺和都察院三家聯合會審，最後報皇帝批準。其中，以刑部專業人士為主組成的“秋審司”最為關鍵，一般是由他們拿出意見，報皇帝裁決。
除了催科和聽訟之外，作為地方官還主持地方的學務，象征性地到縣學講課，主持三級童子試的第一級——縣考。如果遇有災害，則要及時申報，啟動災荒救助體係，得到上級的允許，開倉放糧，或者動員大戶捐獻。如果遇到大股盜賊，無論處境如何凶險，作為正印官都不能棄5城而走，否則就是死罪，或守住城池，或者城**亡，所謂守土有責。地方官的職責，再就是所謂的“勸農桑，敦風化”。雖然這種職責曆代都被列在首位，不過實際上隻有象征意義，沒有嚴格的考核指標。不過，作為地方官，真正需要操心的事務，是應付上級檢查，搞好與上下左右的關係，所以，官場應酬，也是基層政治的基本環節；在平常時節，稅收指標是必須完成的，如果遇到災害，完成不了，則相關的報告要做得早、做得好，關鍵跟上司要有良好的關係。至於案件的審理，破案率的高低，雖然也有額定指標，但關鍵是上報的材料要做好，文牘主義和形式主義是官僚製與生俱來的伴生病，隻要把表麵文章做好，又有良好的官場人緣，即使不官運亨通，也會太平無事。
需要掌握的概念
內閣
首輔
票擬
批朱
司禮監
秉筆太監
廷議
廷推
部議
通政使司
行政三分
道台
三堂
巡撫總督
提學
童試
鄉試
會試
殿試
八股文
衛所製
總兵
京營
禦馬監
錦衣衛
東西廠
都察院
六科給事中
巡按
八貝勒共治
議政王大臣會議
南書房
軍機處
密折製度
上行走
《則例》
秘密建儲製度
八旗
綠營
吃空額
天下觀
朝貢體係
木蘭秋彌
明修長城清修廟
聽訟
催科
師爺
六房書吏
三班衙役
思考題
1．明朝廢相的惡果是什麽？
2．明代內閣的本質是什麽？
3．明代宦官專權的製度原因是什麽？
4．明代中央行政體係的特點是什麽？
5．明代行政三權分立的嚐試為什麽會失敗？
6．明代科舉製的特點是什麽？
7．應當如何評價八股取士？
8．明代衛所製為什麽會廢弛？
9．明代軍製紊亂的原因是什麽？
10．明代的特務機構有哪些？它們是如何展開工作的？
11．為什麽傳統政治中很少采用直接的特務統治？
12．明代的監察機構有什麽特點？它對於強化君權有什麽作用？
13．明代宗藩製度對國家有什麽樣的危害？為什麽明朝要製定這樣的宗藩製度？
6?? 14．議政王大臣會議，在清初起了一個什麽樣的過渡作用？
15．為什麽說清代的政治決策，皇帝起了核心作用？
16．清代體製外的決策影響有哪些？
17．軍機處是個什麽樣的機構？
18．清代翰林的特殊地位是如何體現的？
19．清代繼承製度有何特點？
20．秘密建儲製度能否根本解決政權傳遞的動**問題？
21．清代的宦官為什麽沒有造成大的危害？
22．相比於明代，清代的中央六部有什麽特色？
23．八旗兵為什麽會蛻化？
24．綠營兵製有什麽特點？
25．為什麽清朝的朝貢體係由禮部主持？
26．理藩院是個什麽樣的機構？為什麽西北地區的少數民族和外國事務要理藩院管？
27．明清地方衙門的基本人員組成有哪些？
28．明清地方政治是怎樣運轉的？
閱讀書目
1．［美］黃仁宇．萬曆十五年．北京：中華書局，1982
2．杜婉言、方誌遠．中國政治製度通史．第9卷，北京：人民出版社，1996
3．楊樹藩．明代中央政治製度．台北：台灣商務印書館，1978
4．孟森．明史講義．上海：上海古籍出版社，2002
5．苗棣．魏忠賢專權研究．北京：中國社會科學出版社，1994
6．張德澤．清代國家機關考略．北京：中國人民大學出版社，1981
7．劉子揚．清代地方官製考．北京：紫禁城出版社，1988
8．商衍鎏．清代科舉考試述錄．北京：三聯書店，1958
9．郭建．帝國縮影——中國曆史上的衙門．上海：學林出版社，1999 小說.中國政治製度史導論（第2版） 最新章節第73章 清代的地方行政及其運作 網址:html/5/5157/