多爾袞作為一位梟雄，主要有的是軍事統帥之功。講完他指揮清軍擊敗李自成、擊敗南明政權、擊敗張獻忠這些軍事大事後，回過頭來說一說，他作為領導人，在政治民生方麵的表現。
多爾袞力主讓順治遷都，這個決策是英明的，如果清軍主力回沈陽，隻派人留守北京，那麽，大清是沒有機會一統華夏的。可是，攝政王把二十萬八旗帶到北京後，他們吃什麽，喝什麽，怎麽生活下來，如何安頓?對政治民生，攝政王的才能弱一些，但是作為攝政王，政治民生，都歸他管。再者，政治民生自然有漢官替他想在前麵，給他上疏建議:“京畿內外，瘟疫死的人家，前明皇室官宦被殺和逃走的人家，都可以請八旗軍民入駐。那些活著的、沒逃跑的人家，可以騰出房子來，可以讓出田地來，給旗人。”因為旗人高百姓一等， 旗人是主子，百姓是奴隸。多爾袞很關心旗人的生活安樂問題，隻有八旗家眷安定幸福了，將士們在前方打仗才有勁頭。於是，多爾袞采納了大臣的意見，下令:“圈地!”一項禍害百姓的清初惡政開始了: 清初的圈地， 即指清順治二年至康熙八年間(1645—1669年) ，為解決“東來滿洲”旗人生計問題在京畿、直隸等地開展的強製性土地分配政策，它與投充、逃人法、剃發、易服一道被學界稱為清初“五大弊政”。
《清世祖實錄》記載了“圈地令”:“我朝建都燕京，期於久遠，凡近京各州縣民人無主荒田及明國皇親、駙馬、公侯、伯、太監等死於寇亂者，無主田地甚多，爾部（戶部）可概行清查。若本主尚存，或本主已死而子弟存者，量口給與，其餘田地盡行分給東來諸王、勳臣、兵丁人等。此非利其地土，良以東來諸王、勳臣、兵丁人等，無處安置，故不得不如此區畫??可令各府州縣鄉村，滿漢分居，各理疆界，以杜異日爭端。今年從東先來諸王各官兵丁及見在京各部院衙門官員，俱著先撥給田園。其後到者，再酌量照前與之。至各府、州、縣無主荒田及征收缺額者，著該地方官查明，造冊送部。其地留給東來兵丁，其錢糧應征與否，亦著酌議。”
拋開那些堂而皇之的言辭，這份“圈地令”傳達出了以下幾個要點:清查、分撥近京無主田地，滿漢分居、各理疆界，清查事宜由戶部主管、各地方官清查造冊。換言之，圈地是一項政府行為，是在對田地原有主人給予一定物質補償的前提下進行的“土地征收”工作，圈占後的土地不再是私人財產，“以田代餉”，具備一定的“國有”性質。
圈地，主要是在畿輔地區(今北京市、天津市和河北省) 推行。順治小皇帝在北京登基兩個月後，為了解決遷都到北京的大批旗人的定居和生計問題，多爾袞發布了“圈地令”。名義上， 是說把近京各州縣“無主荒田”“分給東來諸王、勳臣、兵丁人等” ，實際上卻是不分有主無主，大量侵占畿輔地區居民的產業。“圈田所到，田主登時逐出，室內所有皆其有也。妻孥醜者攜去，欲留者不敢攜。其佃戶無生者，反依之以耕種焉。”轉年二月，多爾袞“令戶部傳諭各州縣有司，凡民間房產有為滿洲圈占、兌換他處者，俱視其田產美惡， 速行補給， 務令均平”。話說得冠冕堂皇，既然以掠奪為目的，“均平”就隻能是一句政治謊言。滿洲貴族作為占領者，為了自身利益，自然要侵犯京畿百姓的利益。
農耕文明時代，土地在中原曆史發展的進程中，始終占據著不可比擬的重要位置。《尚書大傳》: “各安其宅，各田其田。”攝政王多爾袞最初批準“圈地令”時，是否意識到了圈地的正反兩麵性? 雖然是攝政王多爾袞簽批的“圈地令”，但這個主意到底是從哪裏來的呢?
有學者斷言:清初的圈地源自明末官田皇莊製度。土地兼並問題在明朝末期一直存在，宗室勳貴們一直在通過“奏乞”和“投獻”的方式侵占民田。“奏乞” ，指的是事先指某處為“荒地” “閑地” ，奏請皇帝允許自己將其占為己有。“投獻” ，指的是農民因破產或為求得庇護而將田產自動獻給貴族。僅依嘉靖年間的統計，京畿周邊各類官田皇莊便達二十餘萬頃。明末頻繁的戰亂與殺伐，讓農民的田產朝不保夕，農業生產更是日漸凋敝。
保定巡撫王文奎上奏:“臣叨撫入境，自定興而西，觀其道路荒涼，郵亭焚毀，人煙冷絕，車塵闃如。每抵州縣城郭，尚有鶉衣馬戶，環擁訴泣，極稱難支者。”山東東昌地區的情形是“七載兵荒，城郭廬舍，俱是丘墟，荊棘滿目，白骨如山。至於臨清一鎮，素號咽喉，及今行人斷絕，市肆榛莽，瓦礫阻滯通衢，商店變為溺廁”。在瘡痍滿地與軍費緊張的矛盾之間，首先提出對荒地進行屯種的恰恰是熟悉土地的漢人官員。山東巡撫方大猷在條陳中稱:“州縣衛所荒地無主者，分給流民及官兵屯種，有主無力者官給耕牛， 三年起科。”其後，河南、湖南等地方官員也先後提出過墾荒的請求。順治元年(1644)十二月己未，順天巡按柳寅東“已言清查無主地，麵條陳其圈換五便” 。其後清廷“部議施行”， 討論通過了這一提案，即前文所引“圈地令”的由來。
攝政王多爾袞批準“圈地令”，並非要將耕地變為牧場或獵場，睿親王不會那麽沒腦子，前方將士需要軍糧，後方百姓耕種土地，恢複生產，至關重要。
圈地時，由戶部遣“滿官”人等到田間，前後兩匹馬牽扯繩索進行計量，每繩圈得土地七坰（一坰約為六畝）。圈得的土地如何分配? 副都統以上官員給地三十坰，八旗士兵則每丁給地十坰。給地後，朝廷便開始“停支口糧”，並規定“嗣後雖增丁不添給，亡故降革不退出”，此即清初的“計丁授田”政策。
但是，任何政策，在具體實施中，都會有人為操作的可能。圈地帶來的不良反應，超出攝政王多爾袞的預期。比如，一些有主良田被強行圈占，以貧瘠鹽堿之地進行“撥補”，造成漢人百姓“離其田園，別其墳墓，甫新授之田，廬舍無依，籽種未備”，愁苦萬般。圈地給漢人百姓帶來了滅頂之災。
圈地給旗人。那失去田地的漢人怎麽過活?
滿洲貴族、官兵雖然有了田地，但他們善於打仗殺人，並不願意從事耕作。漢人百姓願意耕種，但沒有了田地。於是，順治二年(1645) 有了《投充法》:準許八旗官兵招收失業農民屯墾耕地，甚至準許漢人地主“帶地投充”。清廷以“民人投充旗下為奴者，原為貧民衣食開生路也”，“願投者聽，不願投者，毋得逼勒”， 事實上，為數眾多的失地平民，是被“言語恐嚇，威勢逼脅”而委身旗下的。旗人利在得產，不容分辨，把許多不在圈占範圍之內的百姓連地帶口強行鯨吞。滿洲貴族作為侵占者，手中握有刀把子。中原百姓在遭軍事侵略之後， 又遭到了政治侵害，“圈地”連帶“投充”，從掠奪田產，上升為掠奪人口、人身。
清初詩人方文有詩雲: “一自投充與圈占，漢人田地剩無多。”
一句話:旗人變成了地主兼奴隸主，漢人百姓從農民退化為奴仆。
“投充”連帶的是“逃人”。緝捕逃人是清初推行的另一項惡政。盡管它引起了漢族官民的激烈反對，清廷統治者為維護滿洲利益卻頑固地堅持，成為朝野關注的一個重大問題。
清朝入關後，在近京三五百裏內的順天、保定、承德、永平、河間等府大量圈占土地，強迫百姓投充補充其壯丁隊伍。淪為農奴的人不但遭到殘酷剝削，從事繁重勞動，而且沒有人身自由，這引起他們大量逃亡。
逃人問題由來已久。清朝興起時，在遼東戰勝明軍，抓捕遼民，其後入關掠奪中原，戰利品中包括俘獲多少漢人。多年下來，總計百萬之眾。清朝將他們分賞給旗人充當奴仆，有不少人忍受不了虐待和思鄉之苦，尋機逃亡。清朝入主中原後，通過圈地和投充，強逼漢人為奴，被驅迫為奴的漢人過著毫無自由的牛馬生活，而且子子孫孫皆為奴，難以擺脫世代受奴役的命運，一部分人感覺走投無路，悲憤自盡，以死抗爭。康熙帝也說: “必因家主責治過嚴，難以度日，情極勢迫使然。”更多的漢人不堪忍受旗人主子的欺壓，鋌而走險，選擇了逃亡抗爭之路，大批逃亡，愈演愈烈。順治三年(1646)五月，多爾袞在諭兵部時說: “隻此數月之間，逃人已幾數萬。”漢人奴隸都跑了，旗人奴隸主的田地誰來耕種? “逃人”是旗人的勞動力，旗人自然不願意自己的“財產”蒙受損失。於是，清廷嚴厲地推行《緝捕逃人法》。“捉拿逃人一款，乃清朝第一急務。”朝廷專門設立兵部督捕侍郎負責追捕審理，地方官也以緝捕逃人作為考績的重要標準。滿洲貴族製定的《緝捕逃人法》的特點是薄懲逃人，重治窩主。緝捕逃人給漢族百姓帶來了無數災難。史料記載:“國初最重逃人。逃人，旗下逃避四方者也。一丁緝獲，必牽一二十家，甚則五六十人。所獲之家固傾家而**產矣;其經過之處，或不過一餐，或止留一宿，必逐日追究明白，又必牽連地方四鄰。故獲解逃人，必有無數無辜者受其累。”
清廷製定了嚴厲的逃人法。順治三年(1646) ， 清廷規定: “逃人鞭一百，歸還本主，隱匿之人正法，家產籍沒。”嚴厲懲辦窩藏逃人就是這種政策的一項體現。順治六年(1649) 九月，靖南王耿仲明統兵南征廣東，由於他的軍中收留的旗下逃人被察覺，他在江西吉安府境畏罪自殺。順治七年(1650)六月，廣西巡撫郭肇基等人因為“擅帶逃人五十三名” ，竟被一律處死，家產被全部抄沒。耿仲明、郭肇基雖貴為王爺和地方大員，但他們畢竟是漢人，隱匿逃人直接觸犯了滿洲貴族的利益，最終難免一死。
多爾袞諭告群臣，凡為剃發、衣冠、圈地、投充、逃人所牽連者，一概治罪，決不輕恕。
至此，再回顧一下多爾袞頒行剃發令惡政的事。
投降剃發，清朝以此來驗證漢人是否真心歸順。在遼東時，清朝即令漢人降者剃發易服。前文有述，吳三桂在山海關降清，就接受了剃發。多爾袞剛剛進入北京時，為了緩和漢人官民的反對情緒，主動頒令:漢人歸降可以不剃發。多爾袞麵對西路軍連勝，南路軍告捷的傳報，以為天下大勢就此安定了，被勝利衝昏了頭腦，又強迫推行剃發令。他以皇帝福臨的名義正式命令禮部傳諭京城內外，並直隸各省、府、州、縣、衛、所、堡等處軍民，立即剃發，限十天內完成，遵依者是我朝百姓，遲疑者和反抗的與流寇相同，定重重治罪。如果逃避剃發，巧言爭辯的，決不輕饒;如果有再為此事上疏，不隨本朝製度的，殺無赦。多爾袞在派侍衛尼雅達、費揚古去慰問多鐸時，也告訴他:“江南各處文武軍民，全部命令他們剃發。如果有不從的，以軍法從事。”
據說，多爾袞重新頒布剃發令與漢人降臣孫之獬有關。孫之獬本是一名進士，官位說大不大說小不小。他為人色厲內荏，在天啟年間，為了保全自己的官位，對朝廷紅人魏忠賢諂媚奉承，最後還加入了閹黨。沒多久，魏忠賢這座大靠山轟然倒塌，孫之獬也跟著遭殃， 被皇帝驅逐回家。清軍入關後，見孫之獬主動投降，又知曉此人曾在宮中當過官，為裝點門麵，清軍愉快地接納了他，還送給他一個禮部侍郎的官。孫之獬野心勃勃，為了取得更大的殊榮，他標新立異，主張剃發留辮穿滿服。在上朝時，大家看到孫之獬穿著滿族衣服，心中很是訝異，不知道孫之獬葫蘆裏賣什麽藥，而孫之獬卻對其他人好奇的目光毫不在意，囂張地走入滿族大臣的隊列裏，卻被眾臣趕了出來。他隻好灰溜溜回到漢人大臣的行列裏。漢人大臣這時也憤憤不平，認為孫之獬太可恨，曲意逢迎，狡猾至極。於是，漢人大臣也都排擠著他，不讓他入列。
孫之獬窘迫難堪，大動肝火，怒而上疏，提議之前暫停的剃發令應該恢複，加快執行:“陛下平定中國，萬事鼎新，而衣冠束發之製， 獨存漢舊，此乃陛下從中國，非中國從陛下也。”他的意思是， 要全國的漢人都行剃發禮，以表對滿洲文化的尊重，由此提高皇帝的統治地位。攝政王多爾袞看了奏折，正合心意。
剃發，是女真人習俗。幾千年來漢人因“身體發膚，受之父母，不敢毀傷，孝之始也”的觀念，成年後是不剃發的，“衣冠束發”成為漢人的外在標誌。在全國推行剃發令，給漢人帶來了莫大的恥辱和傷害，嚴重傷害了漢人的感情，使他們失去了作為漢人的外在標誌和最後一道心理防線。最為震撼的是，剃發令引發了漢人群體劇烈的反對，人們紛紛起來抗爭，攪擾起一場慘無人道的腥風血雨，悲壯激烈的反剃發鬥爭風起雲湧。當時反剃發有多麽激憤、慘烈， 流過多少血淚，現代人是難以想象的。王家楨的《研堂見聞雜記》對這一段曆史有很清楚的記載:“中原之民，無不人人思挺螳臂，拒蛙鬥，處處蜂起，江南百萬生靈，盡膏草野，皆之獬一言激之也。原其心，止起於貪慕富貴，一念無恥，遂釀荼毒無窮之禍??”
孫之獬因促使“剃發令”重新頒布之功，被提升為兵部尚書。為了再立新功，他毛遂自薦前往江西招撫南明官軍。然而，漢人官軍大多是因為懼怕清軍才望風而降，決不會因為孫之獬的三寸巧舌就賣國求榮。得知是他請頒“剃發令”，人們紛紛指責，甚至有人揚言要剝他的皮。他嚇得倉皇而逃。所以，他“久任無功，市恩沽譽”，最終被革職為民。
順治三年(1646)秋， 孫之獬還鄉，正巧遇到山東爆發的農民起義，他被活捉。人們對孫之獬恨之入骨，在他身上遍刺針孔，插上毛發，以懲罰其獻媚清廷、殘害同胞的罪行。眾人將孫之獬斬首市曹，暴屍通衢。消息傳出，人們無不拍手稱快。
攝政王多爾袞給吏部下旨，討論孫之獬撫恤之事，有人讚同給予撫恤，有人反對，說孫之獬已被削去官籍，不應撫恤。多爾袞內心也輕蔑孫之獬這種小人行徑，麵對這兩種意見，冷笑著選擇了後者:“孫之獬的生死跟朝廷無關，不給予任何旌表和撫恤。”
在大清立足未穩之際，多爾袞就急切恢複剃發令。這個決定是極為愚蠢的，民族矛盾驟然惡化。這個“留頭不留發，留發不留頭”的剃發令，以及清軍在江南的暴行和“圈地”“投充”“逃人”等一係列民族高壓政策的實施，讓早就憤怒的人民產生了按捺不住的抵觸情緒，抗清鬥爭似烈火燎原，迅速蔓延。各地紛紛豎起抗清義旗， “頭可斷，發不可剃”。爆發了大規模的反剃發鬥爭，形成了全國抗清**，許多城市，如江蘇的常州、無錫、宜興、江陰、鬆江、昆山等地，浙江的嘉興、平湖、紹興等地，都先後舉行抗清起義，並迅速得到江西、福建等地民眾的響應和支持。鬆江、蘇州以及嘉定、江陰等地的抗清義軍，站在反剃發運動的最前列，鬥爭最激烈。
六月底，江陰人民舉行了抗清起義。江陰是江南大縣， 有“三江之雄鎮，五湖之腴膏”之稱。江陰諸生倡言“頭可斷，發不可剃”，並設明太祖朱元璋像，率眾哭拜，遠近響應者數十萬人，振臂齊呼，聲勢浩大。江陰人民占領縣城，一致推舉原任典史閻應元、新任典史陳明遇為總指揮，率領大家起兵反清。他們集軍資，治兵器，嚴格部署防務，據城以守，誓死抗清。
清統治者前後調動二十四萬大軍，瘋狂鎮壓，雙方攻守爭奪，十分激烈，遠遠近近的農民，雖距縣城數十裏、上百裏，都主動入城打仗，荷戈負糧，棄家不顧，英勇殺敵，雖死不悔。民眾臨時組織起來的抗清義軍，在殘暴的清軍麵前毫無畏懼，視死如歸和清軍拚命死戰，比明朝的正規官軍還有戰鬥力。江陰人民堅守小城八十一天， 最後終因戰鬥力相差懸殊，兵器不濟，糧食殆盡，加上清軍用從明軍那裏繳獲的紅衣巨炮不斷轟城，城牆坍塌，城破後，義軍經過英勇巷戰，全部壯烈犧牲。就像在揚州一樣，清軍殘暴屠城， “滿城殺盡， 然後封刀”，江陰死難者約十七萬餘人，清軍也付出了七萬五千多人的代價。
反剃發抗爭，此伏彼起，怨聲載道，在參加科舉考試時，有人冒著殺頭滅九族的風險，將滿腹辛酸瀉於試卷之上，以示文士的抗爭:滿洲衣帽滿洲頭，滿麵威風滿麵羞，滿眼幹戈滿眼淚，滿腔忠憤滿腔愁。
朝廷中，不少漢官上疏，指出剃發令大拂民願，絕對不利於治理天下，指出城鄉民眾飲痛悲泣，抱頭竄匿，起義抵抗等危機災難，是清廷當權者造成的。這是官逼民反，民不得不反。
多爾袞雖然意識到了自己強推剃發令，是逆水行舟，火上澆油，但作為一代梟雄，一個鐵腕人物，他絕不肯低頭認錯，卻將錯就錯，繼續激化矛盾，流多少血，死多少人，他都不會眨眼睛，入主中原、攻破江南等一係列勝利，讓他篤信沒有武力解決不了的事情，決心要用刀劍消滅一切反抗力量，以扼製漢人的反抗。有的道士按規矩沒有剃頭，有的瘋子披頭散發，都被以抵製剃發和抗上的理由而砍頭示眾。
然而，多爾袞無論如何也沒有想到，不得民心的剃發令成為漢人抗清的導火索後，鬥爭竟然持續了二十多年。在他死後，這場鬥爭仍在繼續。其攝政王身份，使他成為人們抨擊清初惡政的最高代表者，這說明多爾袞是傑出的軍事家，而不是優秀的政治家。