通過對“新機製”實施前後農村義務教育階段學校教育經費及辦學條件方麵的統計數據的對比分析，我們認為，“新機製”的啟動與全麵推行初步實現了減輕農民負擔、強化各級政府對於農村義務教育的投入責任、提高農村義務教育的投入水平、促進教育資源均衡配置等政策目標。不過，應當看到，農村義務教育經費保障新機製的推行與鞏固仍然在一些方麵存在問題。這些問題可以概括為以下幾個方麵：政策設計還不夠完善；投入總量還不足；“新機製”的監測與評價尚未全麵開展。
第一，中央與省級政府在農村義務教育經費保障方麵的負擔比例的設計不甚合理，未充分考慮區域內部省級政府的財政能力差異。
表3-4 各地區中央與地方分擔農村義務教育經費情況
“新機製”依據東、中、西三片地區來確定中央和地方政府對農村義務教育經費承擔的項目和比例（參見表3-4），各省按照中央與地方間農村義務教育經費投入責任分擔原則，結合本省的具體情況，製定出省級政府與各市、縣級政府的經費分擔規則。但是這種方式忽略了地區間經濟發展存在的不平衡，例如西部地區雖然整體經濟發展較為落後，但仍然有諸如重慶、成都等經濟較發達的地區。而中部的河南、江西、湖北、湖南等地仍有較多的國家級貧困縣，在東部地區中，遼寧、福建及江蘇較其他幾個省的經濟發展也存在著較大的差距。所以按照東中西部劃分中央與省級政府的農村義務教育經費投入比例缺乏公平性。根據三大區域劃分來製定經費分擔比例並沒有真正地考慮各省份經濟發展水平，這可能會帶來部分經濟水平較低省份的財政負擔過重，難以保障“新機製”各項經費全麵落實。因而，我們建議根據各省近三年來的經濟發展水平和財政收入情況，重新劃分三類區域（財政投入能力高、中、低三類區域），並結合各區域教育發展水平和辦學條件，設立中央與地方各項經費投入比例，以保障“新機製”各項經費全麵落實，以及不斷提高各項經費投入水平。
第二，省級及以下政府的負擔責任與方式有待完善，地方政府對農村義務教育投入的努力程度有待提高。
新義務教育法及“新機製”政策明確了農村義務教育的管理體製是“以縣為主”，投入體製是實行中央、省和縣（市）的財政分擔體製，以求緩解農村義務教育負擔，並確保中央的教育經費投入向貧困地區傾斜。但是在目前的義務教育各級政府分擔體製下，仍有不少縣因財力不足難以完成省級規定的投入比例。這主要在於省以下的投入體製尚未規範和理順。相關學者的研究也驗證了這一點，劉亞榮（2008）針對地方政府在教育財政和教育管理方麵的履行情況，對國家教育行政學院2008年第23期地市教育局長、第14期縣教育局長培訓班的成員200餘人進行了問卷調查。調查結果顯示，上級政府、本級政府及社會籌資三種經費來源渠道中，上級財政轉移支付的專項經費到位率最高，但仍有50%沒有完全到位；本級財政落實省級規定比例的僅占30%左右；本地政府總體的經費水平，對於保證“兩個比例”和“三個增長”實現率較低，落實的地級政府占18.9%，縣級政府為9.8%。[9]薛海平、丁延慶（2009）在2007年對中東部地區2個省10個縣農村義務教育階段學校的調研也發現，“新機製”各項經費不到位的情況值得關注。被調查的江蘇和湖北兩省農村中小學樣本中，超過一半的學校在不同程度上存在免雜費撥款和公用經費撥款不到位情況，也有近1/5的學校的貧困寄宿生生活補助經費不到位。[10]
由於各級政府負擔的責任與方式不健全，一些地區還出現了“擠出效應”。孫誌軍等（2010）對中、東、西部地區的三個省的縣級教育經費數據統計分析發現，“新機製”實施之後那些經濟水平更高的、財政能力更強的及教育投入努力程度更高的地區，政策效果更好；而那些經濟水平原本比較低的、財政能力比較弱的地區，由於有了中央財政的轉移支付反而削弱了當地政府的投入努力程度。[11]可見在加大中央政府轉移支付力度之後，如何提高地方政府本級財政對農村義務教育的投入努力程度，使各級政府明確自己所擔負的責任及如何增加教育投入的方式是目前“新機製”改革亟待解決的一個重要問題。
我們認為，要真正落實義務教育經費投入政策，首先必須明確省級政府的統籌責任，合理設計省以下各級政府在“新機製”各項經費上的投入比例，按照省級政府確定的經費項目和分擔比例落實分擔責任，並加大對財力比較薄弱的縣區農村義務教育的轉移支付力度，保證財政能力弱的縣域地區義務教育經費充足到位，不能將義務教育的財政責任與管理責任都由縣來承擔。省、市和縣財政部門都要開設農村義務教育經費保障資金專戶，用於中央、省級、市和縣農村義務教育專項資金的支付管理，防止資金被截留、滯留、擠占和挪用，確保免收學雜費、補助資金和公用經費補助資金按時直接撥入財政專戶。
第三，城鄉間教育經費支出的絕對差異仍然較大，農村學校辦學條件達標情況不容樂觀，對農村義務教育的投入水平仍需不斷提高。
圖3-5 全國城鄉小學生均支出情況
［數據來源：《中國教育經費統計年鑒》（2001—2011）］
圖3-6 全國城鄉初中生均支出情況
［數據來源：《中國教育經費統計年鑒》（2001—2011）］
前文提到“新機製”實施之後，農村和城鎮無論是生均教育經費、辦學條件方麵都得到了極大的提升，但是我們也發現從絕對差異上看，農村學校實際生均教育經費及辦學條件與城鎮學校還是存在較大的差距。主要表現在以下兩個方麵。一是生均教育經費的絕對差異仍然較大。如圖3-5和圖3-6所示，2000—2010年，我國城鄉間小學及初中生均教育經費支出都得到了長足的增長，但是同時城鄉間的支出差距也隨之增大，小學、初中生均教育經費支出差距由2000年559元與861元增加到2010年的1269元與1832元。
圖3-7 全國城鄉小學預算內生均事業費支出情況
［數據來源：《中國教育經費統計年鑒》（2001—2011）］
圖3-8 全國城鄉初中預算內生均事業費支出情況
［數據來源：《中國教育經費統計年鑒》（2001—2011）］
圖3-7和圖3-8所示，2000—2010年，我國城鄉間小學及初中預算內生均事業費支出也得到了長足的增長，但是同時城鄉間的預算內教育事業費支出差距也隨之增大，小學、初中預算內生均教育事業費支出差距由2000年的302元與384元增加到2010年的714元與889元。二是城鄉間小學和初中的辦學條件差異仍然存在，農村學校辦學條件的達標情況不容樂觀。盡管2001—2010年，農村中小學校生均校舍麵積增長幅度很大，且明顯高於城市（參見圖3-9），但是農村學校生均校舍麵積與國家標準還有差距。小學生均校舍麵積低於國家標準（8.25m2）2.27m2；生均食堂麵積低於國家標準（2.5m2）1.8m2。初中生均校舍麵積低於國家標準（10m2）1.64m2；生均食堂麵積低於國家標準（2m2）0.9m2（參見圖3-10）。
圖3-9 2001—2010年農村學校與城市學校生均校舍麵積變化情況
［數據來源：教育部財務司義務教育經費保障內部資料（2011年）］
圖3-10 2010年農村學校生均校舍麵積與標準差距情況
［數據來源：教育部財務司義務教育經費保障內部資料（2011年）］
目前城鄉義務教育經費支出差異和辦學條件差異仍然較大，主要有以下幾個方麵原因：一是農村教育長期投入不足，底子薄，曆史形成的差距難以在短期內轉變；二是我國幅員遼闊，東、中、西部地區經濟、教育發展差異很大，中、西部地區農村辦學條件相對較差，一般性轉移支付不足，造成該地區農村中小學校教育投入水平低；三是“新機製”對農村義務教育各項經費的保障水平不高。前文已述，盡管“新機製”實施後，農村中、小學公用經費增長速度明顯高於城鎮中、小學，但至今農村中、小學生均公用經費支出水平依然低於城鎮和全國平均水平。有調查表明，現階段中東部農村中小學生均公用經費財政撥款標準仍然偏低，不能滿足學校發展要求。[12]薛海平、丁延慶（2009）的調查研究發現，“新機製”改革後，農村中、小學教師工資的保障水平並沒有提高，農村中小學校舍維修改造長效保障機製實際並未完全確立。[13]因而，為縮小城鄉教育投入差距，中央和地方政府仍需不斷加大對農村義務教育的投入力度，提高“新機製”各項經費的保障水平。
第四，“新機製”政策的監測與評價尚未全麵開展。
“新機製”是關係到國計民生的一項重大政策，政策的論證、試行、推廣和全麵實施受到社會各界的廣泛關注。另外，在政策實施過程中，政府也通過內部的監督和考察關注政策的實施，對政策本身進行了一定的調整，這充分體現了國家對於政策進行監測與評價的意識。不過，對於這一政策更加精細化的監測與評價目前還是缺乏的。唯有嚴謹、科學、細致的監測與評價，才能夠為政府部門的決策提供服務，為政策的調整和完善積累經驗，進而提高政策實施的責任意識，促進政策效果的最大化。
“新機製”是在縣鄉財政匱乏、城鄉差異顯著的背景下提出的，其政策目標明確。本章根據教育部財務司提供的數據和中國教育經費統計年鑒和教育年鑒的數據從宏觀層麵揭示了該政策實施的總體成效，但進行更加精細化的、全麵的監測與評價對於政策的完善、效果提升等方麵仍具有舉足輕重的作用。
“新機製”已經在我國實施了十年的時間，但學術界還沒有對該政策進行過較為全麵的評價，建議教育部門委托第三方開展專業性的外部評價，全麵、客觀、係統地評估“新機製”政策的實施效果及所產生的社會效益，為政策深入推行與完善提供決策依據。本研究將使用國際組織和發達國家政策評估領域常用的監測與評價方法對“新機製”政策進行監測與評價，後續章節將在此方麵做出有益探索，以期為正式的監測與評估提供參考性設計。
[1] 國務院關於深化農村義務教育經費保障機製改革的通知（國發〔2005〕43號）.http：//www.gov.cn/zwgk/2006-02/07/content_181267.htm［EB/OL］2006-2-7/2013-1-24.
[2] 數據來源：《中國教育經費統計年鑒》（2001—2011）.
[3] 孫百才，常寶寧.西部農村義務教育實施“兩免一補”的政策效應分析［J］.教育與經濟，2008（3）：14-18.
[4] 範先佐，付衛東.農村義務教育新機製：成效、問題及對策［J］.華中師範大學學報（人文社會科學版），2009（4）：110-120.
[5] 王嘉毅，常寶寧.西部農村義務教育實施“新機製”的成效、問題與對策［J］.教育與經濟，2008（2）：11-15.
[6] 胡詠梅，盧珂.“新機製”對義務教育普及影響的增值性評價——基於西部五省區縣級入學率的分析［J］.北京大學教育評論，2010（4）：131-146，191.
[7] 丁延慶，薛海平，王莉紅.“農村義務教育經驗保障新機製”改革效果初探［J］.教育與經濟，2008（4）：46-78.
[8] 範先佐，付衛東.農村義務教育新機製：成效、問題及對策［J］.華中師範大學學報（人文社會科學版），2009（7）：59-71.
[9] 劉亞榮.對當前新義務教育財政體製實施的製度困境研究［A］.中國教育學會教育經濟學分會.2008年中國教育經濟學年會會議論文集［C］.中國教育學會教育經濟學分會，2008：6.
[10] 薛海平，丁延慶.我國農村義務教育經費保障機製改革的成效、問題與對策［J］.教育科學，2009（4）：6-14.
[11] 孫誌軍，杜育紅，李婷婷.義務教育財政改革：增量效果與分配效果［J］.北京大學教育評論，2010（1）：83-100，190-191.
[12] 財政部駐安徽專員辦課題組.惠民政策成效初顯 存在問題仍需完善——對安徽省部分地區農村義務教育經費保障機製運行情況的調研報告［J］.財政監督，2007（17）：75-77.
[13] 薛海平，丁延慶.我國農村義務教育經費保障機製改革的成效、問題與對策［J］.教育科學，2009，25（4）：6-14.