1.1.1 農村義務教育經費保障新機製的實施背景
“新機製”改革的實施，是我國教育財政體製的又一次重大的調整和改變，是在一定的曆史時期和社會背景下為推動農村義務教育發展應運而生的。
我國是一個農業大國，一直以來，黨和政府都高度關注農村發展問題。21世紀初，為了促進農業的健康發展和農村的可持續發展，減輕農民的生活負擔，我國從2000年開始實行農村稅費體製改革，到2003年該項改革已經覆蓋全國所有省份（除西藏以外）。農村稅費改革的主要內容有：取消麵向農民征收的行政事業性收費和政府性集資或基金；取消農村教育費附加和教育集資。這些收費項目被取消，使農村義務教育失去了兩條最主要的收入來源，導致農村義務教育資金嚴重不足。
為了解決稅費改革給農村義務教育帶來的問題，2001年國務院頒布了《關於基礎教育改革與發展的決定》（國發〔2001〕21號），提出了農村義務教育要實行“由地方負責、分級管理、以縣為主”的管理體製。“以縣為主”的管理體製使以往散布在鄉村級政府的教育責任和工作都上收到了縣級層麵，縣級財政要負責對農村義務教育的投入。同時，國務院還提出中央和地方財政應該補足農村稅費改革帶來的教育經費缺口，確保農村義務教育投入不低於稅費改革前鄉統籌中的農村教育費附加、農村教育集資及正常財政投入的總體水平，並使教育投入水平逐年增長。但是，“以縣為主”的體製並沒有完全使農村義務教育完全走出困境，農村義務教育依然存在很多問題。
第一，政府投入不足，經費缺口大。對於教育經費，1993年《中國教育改革和發展綱要》提出，到20世紀末要實現國家財政性教育支出占國內生產總值（GDP）的4%。但直到2012年這一目標才首次達成，國家財政性教育支出占GDP的比重為4.28%。盡管如此，此後兩年持續下降，2013年和2014年該比例分別為4.16%和4.15%。而根據聯合國教科文組織提供的資料，21世紀初OECD國家公共教育經費占GDP的比例平均值為5%，發展中國家公共教育經費占GDP的比例平均值為4.5%。直至今日，我國的公共教育經費占GDP的比例甚至在發展中國家中都處於低水平的位置。
具體到農村義務教育，在農村稅費改革前，農村義務教育經費的來源主要有預算內撥款、農村教育費附加、農村教育集資和學雜費收入，其中向農民征收的農村義務教育費附加和農村教育集資是僅次於國家預算內財政撥款的第二大經費來源。實行“以縣為主”的管理體製後，農村義務教育所需的資金主要依靠財政撥款，雖然中央和省級政府加大了轉移支付力度，但難以彌補由於改革帶來的義務教育經費硬性缺口。按農村義務教育經費保障基本線（初中生均1500元，小學生均1200元）測算，2003年全國農村小學財政撥款缺口總量為448.4億元，初中達652.7億元，合計缺口在1100億元以上[3]。
農村義務教育經費缺口集中體現在以下三個方麵。一是農村義務教育階段中小學公用經費的嚴重不足。公用經費是保證學校正常運轉的經費，這一經費的到位和使用情況在發達和貧困的地區差異很大，發達地區生均預算內公用經費平均可達500元以上，而中西部地區還有上千個縣區的生均財政預算內公用經費標準僅有幾十元[4]。二是用於改善辦學條件的資金缺口大。農村稅費改革後，教育收費和集資均被取消，農村中小學辦學條件無法得到改善，危房改造和校舍的建設等都失去了經費來源。2004年全國小學的校舍危房比例為5.6%，初中3.7%；農村小學的危房比例為7.2%，初中5.1%[5]。三是“普九”債務缺乏償還的資金來源。農村稅費改革中取消了一係列的收費項目，造成了為了達到“普九”目標而欠下的巨額債務失去了償還的資金來源，農村“普九”債務幾乎淪為一攤死債。黑龍江省“普九”期間債務達到24.6億元，從“普九”完成至2007年完全化解債務，這一時期內還增加了20多億元債務，總體達到將近50億元[6]。
第二，財權和事權不對稱，地方政府負擔過重。農村稅費改革以來，全國地方財政自給率都比較低，2001—2004年依次為41.28%、55.72%、57.17%及57.75%[7]。據財政部統計，2002年在中國2800多個縣政府中，有財政赤字問題縣的比例高達73%。全國縣轄鄉、村的債務總規模高達5355億元，相當於平均每個縣欠債2.55億元之多[8]。掌握主要財力的中央和省級政府並沒有承擔主要的教育責任，而承擔了大部分責任的縣級政府卻在財政上捉襟見肘。特別是在取消農村教育費附加和教育集資以後，縣級政府和財政更是麵臨著無法承擔的重負。這種財權和事權的不對稱、權力和責任的不統一，是造成我國農村義務教育發展遲緩的重要原因。
第三，政府間投入責任不清，分擔比例不明確。“以縣為主”的管理體製減輕了農民的負擔，使從前的“義務教育農民辦”轉變為“義務教育政府辦”[9]。但是，這種管理體製主要強調了縣級政府要在農村義務教育管理和投入中履行責任，既沒有明確地劃分各級政府在農村義務教育經費保障上的責任（尤其是中央和省級政府的責任），也沒有明確各級政府分擔義務教育投入的比例。無論在法律上還是規章製度上，都沒有對這一機製做出明確的劃分，政府間的關係模糊、責任不清，更加削弱了農村義務教育投入力度。
1.1.2 農村義務教育經費保障新機製的主要實施內容
“以縣為主”的行政和財政管理體製在縣際經濟差別巨大的情況下難以確保縣域之間義務教育發展水平的均衡性，亟待中央建立新的經費保障機製，以推動農村教育改革向前發展，“新機製”正是在這樣的背景下實施。2005年年底，國務院正式印發《關於深化農村義務教育經費保障機製改革的通知》（國發〔2005〕43號），決定將農村義務教育全麵納入公共財政的保障範圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機製。2007年年底，根據新機製的運行情況，國務院又決定進一步提高保障的範圍和水平，加快推動農村地區教育發展。“新機製”改革主要有以下六大內容（如表1-1所示）。
第一，免除農村義務教育階段中小學學生的學雜費。這部分資金由中央和地方共同、按比例承擔，西部地區的分擔比例是8∶2，中部地區為6∶4，東部地區除直轄市外，按財力狀況確定。
第二，為農村中小學生提供免費的教科書。這部分資金，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行解決。
第三，補助寄宿生的生活費。這部分資金由地方獨自承擔，補助的標準和補助對象由地方政府自行決定。
第四，提高公用經費的保障水平。這部分所需資金由中央和地方政府按比例承擔，分擔比例與免除學雜費相同。
第五，建立中小學校舍維修改造的長效機製。對中西部地區，中央根據學校的在校生數和校舍生均麵積、使用年限、造價等因素核算所需的資金，由中央和地方按照5∶5比例共同承擔。東部地區由地方政府自行承擔，中央給予適當獎勵。
第六，對農村中小學教師工資建立一定的保障機製。中央繼續按照現行體製，對中西部及東部部分地區農村中小學教師工資經費給予支持。省級人民政府加大對財力薄弱地區的轉移支付力度。
表1-1 “新機製”政策內容
分析“新機製”的實施內容，整體來看，“新機製”表現出以下三方麵內涵和特點。
首先，將農村義務教育全麵納入公共財政保障範圍。農村教育牽涉麵廣、關係複雜，不僅有學校公用經費的撥付問題，還有學校建設、教師工資保障、貧困家庭學生補助等一係列問題。以前公共財政主要覆蓋教師工資和公用經費，提供一些針對校舍改造的專項，對貧困生、寄宿生的補助基本上沒有。“新機製”要求，不僅要繼續鞏固和完善教職工工資保障機製，還要把資助貧困家庭學生經費、學校公用經費、校舍維修經費全麵納入財政保障範圍。
其次，明確農村義務教育經費保障中中央和地方共擔的原則。與以往的經費保障機製不同是，“新機製”改革所需資金由中央與地方分項目、按比例分擔，在以中央財政為主的同時，重點向中西部地區傾斜。在免除學雜費和提高公用經費保障水平上，西部地區中央和地方的分擔比例為8∶2；中部地區為6∶4；東部地區除直轄市外，分省確定。在提供免費教科書上，國家課程教科書由中央財政承擔；地方課程教科書則由地方財政承擔。在家庭經濟困難寄宿生生活費的補助上，國家出台基本補助標準（小學每人每天2元，初中3元，每年按250天計算）；中央對中西部地區承擔50%，對東部地區予以獎勵性補助。在校舍維修改造上，中西部地區中央和地方分擔的比例為5∶5；東部地區則主要由地方承擔，中央予以適當獎勵。
最後，經費省級統籌，管理以縣為主。“以縣為主”的管理體製使得教育經費中心過低，不利於縣際均衡，造成了農村義務教育發展的不平衡問題。因此，“新機製”提出，義務教育經費主要在省級層麵進行統籌，實際管理的權限放在縣級層麵。具體來說，“省級統籌”是指省主要負責落實中央轉移支付資金，確定省級及省級以下各級政府的經費分擔責任，製定轄區內經費保障機製改革的各項具體政策措施；“以縣為主”是指縣級政府要將農村中小學各項經費全部納入預算，建立健全科學規範、高效快捷的資金撥付製度；建立健全農村中小學各項財務管理製度。