由於中央高度重視，“新機製”的落實工作進展較為順利，原本5年的實施計劃提前完成。但是，在新機製的實施過程中，監管缺位的現象仍然存在。一方麵，雖然已經建立有義務教育經費保障辦公室（簡稱“義保辦”）等機構，並且形成了“月報”製度，但是由於監督機製不健全、監督指標不完善、監督方法不科學等多方麵原因，“新機製”仍然存在一些問題。另一方麵，作為一項國家級的係統工程，“新機製”調動了數千億元的資金，但是尚沒有研究從資金的使用效益上來考察“新機製”的成效，一些現有的指標顯得過於粗略、缺乏嚴謹性和科學性。本研究致力於建立一套完整的監測和評價指標體係，為增加農村教育經費投入、保證政策目標達成提供可資參考的政策建議。
1.2.1 本書的研究設計
在國際上，大型教育發展項目的監測與評價工作日益受到重視。無論是世界銀行，還是亞洲銀行，在實施教育相關資助項目的同時，大多會開展項目影響力評價。如受教育部財務司委托，由北京師範大學教育經濟研究所完成的世界銀行貸款、英國國際發展部贈款的“西部基礎教育發展項目影響力評價研究”（以下簡稱“西發”項目）就屬於此類監測與評價項目。在我國，項目監測與評價工作在教育領域開展相對較晚，手段和方法上都有待完善。本研究就是在借鑒“西發”項目影響力評價及其他國際組織項目評價的基礎上開展的。
所謂監測，是指在項目的實施過程中，係統地、連續地收集、分析有關項目投入、實施、產出和結果等方麵的信息，以監督項目是否按照預期開展和實施，項目的預期目標是否實現[10]。所謂評價，則是指對項目的整個過程，包括設計、實施和結果進行客觀、係統的分析，目的是要確定項目是否帶來預期的影響，具體是如何產生這樣影響的，實施的效率如何，以及項目的可持續性如何[11]。一般認為，監測側重過程，是一個以事實為依據，不包含價值判斷的工作；而評價則側重結果，注重對政策實施效果的分析，最終必須形成一個價值判斷。值得注意的是，簡單地將監測和評價從過程和結果的角度來區分是不夠全麵的，應該說兩者是相互滲透、相互協調的。沒有監測，就難以為評價提供可靠的數據來源，特別是現在的評價越來越看重過程性指標，使得監測對於評價越發重要。同樣，沒有評價，監測就缺乏價值導向，就難以在監測過程中發現問題和解決問題。特別是對於政策執行部門來說，監測的指標體係和評價的指標體係必須能夠在統一的框架下得到協調，這樣才有利於對項目實施全過程及後期影響的整體把握。如果監測指標和評價指標存在較大分歧，或者權重設置不一，必然會加大項目監控和評定的難度。正是基於此種觀點，本書更多地將監測和評價結合起來考察“新機製”的實施成效問題，僅在必要的時候對監測和評價分別加以說明。
“新機製”是一項浩大的工程，不僅耗資巨大，而且調動了從中央到地方各級政府的人力、物力和財力。因此，對“新機製”進行評價，在對象、內容、方法、技術和指標體係構建等各方麵，都麵臨著前所未有的理論困難。總體來看，需要解決的問題大致有以下幾個：
（1）如何構建較為全麵並具有可操作性的監測指標體係？
（2）如何在全國範圍內構建三級監測網絡？
（3）如何利用監測結果對“新機製”的實施進行調整和幹預？
（4）如何建立一套較為客觀的以“新機製”目標為指向的評價指標體係？
（5）能否創新經費管理機製，為進一步改革提出合理建議？
為了解決這些問題，不僅需要研究者在理論上對監測評價工作有足夠的理解，更需要通過大規模調查獲得第一手數據來加深對“新機製”實施情況的把握。為此，課題組在我國東部、中部和西部地區各選取了一個代表省份，並在該省選取經濟發展水平較高、中等或較低的兩個樣本縣進行抽樣調查。具體地，我們在東部選擇了經濟和教育都較為發達的山東省，並選取了經濟較好的壽光市和經濟一般的齊河縣；在中部選擇了經濟和教育都處於中等發達程度的河北省，並選取了經濟較好的涿州市和經濟一般的定興縣；在西部選擇了經濟和教育都相對較為落後的廣西，並選擇了經濟較好的鹿寨縣和經濟較困難的融水縣。為了保證樣本代表性，課題組對三個省六個樣本縣進行了分層隨機抽樣，選取了一個城關鎮，和高、中、低三個經濟水平的鄉。對於每個樣本縣入選的鄉鎮，我們隨機抽取若幹所小學和初中，對所有校長和教師發放調查問卷。對於入樣小學，我們在5年級隨機抽取了一個班，向該班的所有學生及其家長發放調查問卷。對於入樣初中，我們在八年級隨機抽取一個班，並向該班所有學生及其家長發放調查問卷。為了調查寄宿生情況，我們要求抽取的班必須包含寄宿生。
此外，為了保證調查質量，項目組還成立了由教師帶頭的調研團隊，經過嚴格的調研培訓後，於2011年年底前往六個樣本縣。在實地調研過程中，調研團隊不僅與當地縣教育局的領導和相關科室負責人進行座談，而且還下到學校對校長、財務人員和教師進行訪談，深入了解情況。為了切實了解農民負擔狀況，部分調研團隊還組織了入戶調研，通過與農民交談，親自收集第一手資料。經過將近1年的準備和3個月的實地調研，項目組掌握了包括縣教育局統計數據、地方教育誌、地方經濟社會發展統計報表、地方教育經費數據報表在內的大量官方統計資料，以及包括校長問卷、教師問卷、家長問卷和學生問卷在內的調研數據，初步建立了一個較為全麵的“新機製”監測與評價數據庫。正是在這些數據和資料的基礎上，項目組成員進行報告撰寫工作，並在專家顧問的指導下，進行了進一步的修改，最終形成了本書。本書不僅是對農村義務教育財政中一些重要問題的回應和分析，更是公共教育政策監測與評價方法體係的一次綜合應用。
1.2.2 本書的結構
本書一共包含如下十章。
第1章“引論”，概述“新機製”的背景與實施內容，同時闡述本書的寫作目的、主要內容與研究意義，以及對全書內容進行概括性介紹。
第2章“農村義務教育經費保障體製改革：曆史與現狀”，主要采用文獻法對我國曆史上的農村義務教育經費保障體製變遷路徑進行分析和梳理。按照通行的觀點，第2章將我國20世紀80年代以來的農村義務教育經費保障體製分為四個階段：分灶吃飯（1980—1993年）、分稅製改革（1994—2000年）、農村稅費改革（2001—2004年）、新機製（2005年至今）。在此基礎上，第2章還整理了近十年來國家啟動的農村義務教育重大工程，並分析其對農村義務教育發展產生的重大影響。
第3章“‘新機製’的實施：步驟、總體成效與問題”，仍然以文獻法為主，在第2章的基礎上對“新機製”進行更為深入的分析。這一章將“新機製”的實施分為三個階段：啟動嚐試階段（2005—2006年）、全麵推行階段（2006—2010年）、完善深化階段（2010年至今）。在介紹這三個階段的政策重點的同時，該章還嚐試從減輕農民負擔、提高公用經費水平、緩解教育亂收費等多個方麵來剖析新機製的成效。最後，這一章提出了“新機製”實施中遇到的突出困難。
第4章“‘新機製’的監測與評價體係：理論、實踐與改進”，主要是從理論上探討對“新機製”進行監測和評價的必要性和可操作性，並建立一個統一的監測和評價指標體係。這一章首先對監測和評價的概念進行理論辨析，其次從監測和評價兩個角度來分析目前“新機製”的現狀，再次通過對政策文本和既有研究的深入分析探討“新機製”的政策訴求與目標，最後將監測與評價理論運用到“新機製”上，構建了一個綜合考慮背景、投入、產出、結果和影響的監測與評價指標體係。
第5章“‘新機製’實施效果：全國財政性教育經費保障水平和均衡性分析”，主要利用《中國教育統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》等官方公布的數據，以財政性保障經費為切入點，對“新機製”實施以來全國農村義務教育經費的投入總量和生均量進行分析。在此基礎上，這一章還利用城鄉教育經費投入數據，分析了城鄉之間在經費投入總量與生均量上的差異。
第6章“‘新機製’實施效果：三省六縣義務教育經費投入狀況的評價”，主要利用項目組調研數據庫，在概述樣本縣的社會經濟及教育事業發展狀況的基礎上，從縣級層麵對“新機製”實施以後樣本縣農村教育投入狀況和努力程度進行了評價和比較。
第7章“‘新機製’實施效果：三省六縣義務教育辦學條件的評價”，主要利用項目組調研數據庫，從縣、學校和教師層麵對樣本縣義務教育學校辦學條件的改善情況進行了評價和比較。
第8章“‘新機製’實施效果：三省六縣農村家庭義務教育負擔狀況的評價”，主要利用項目組調研數據庫，對樣本縣家庭教育負擔狀況進行評價和比較。
第9章“‘新機製’實施效果：黑龍江省縣級麵板數據的雙重差分模型評價”，主要按照黑龍江省推行義務教育時間節點先後，在“準實驗設計”框架下，利用2005—2009年黑龍江省的教育經費基層報表數據，以較先實施“新機製”的縣作為處理組，以較晚實施“新機製”的縣作為對照組，采用雙重差分的方法，評價“新機製”改革產生的增量效果。
第10章“結論與政策建議”，總結了項目研究的主要發現，對“新機製”未來的實施提出了一些政策建議。
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[11] 杜育紅主編.教育政策的監測與評價研究——以“西部地區基礎教育發展”項目影響力評價為例［M］.北京：人民教育出版社，2011.