最初憲政按部就班地按照慈禧太後、光緒皇帝活著時候製定的政治日程表往前推動著、發展著，這種發展有攝政王把握，沒有出什麽大的問題。但是漸漸地，中國的外部環境發生了改變。
我們知道，近代中國的國運一直受製於東北亞的整體形勢。1895年《馬關條約》簽訂之後，朝鮮就脫離了中國，成為一個獨立國家。但這種所謂的獨立國家和越南一樣，實際上成為了他國的附屬地。
朝鮮脫離中國之後，漸漸地就和日本越走越近。到了1909年的時候，日本就開始和朝鮮有一個合並的談判。到了1910年的時候，日本和朝鮮就宣布合邦(也叫日韓合邦)。
日韓合邦是造成20世紀早期中國第一次政治危機的一個外部原因。這被當時的政治家、知識分子認為是一個亡國的信號，是個危機，是因為他們都認為朝鮮這時候已經被日本給滅了，下一步日本就要來滅中國了。這個理解當然也有它對的一麵。危機意識、憂患意識嘛!為什麽後來一而再再而三地策動立憲遊行？就是因為外部危機咄咄逼人，已經不容許我們從容改革了，如果我們不立馬宣布立憲，我們就要像朝鮮人一樣成為亡國奴了。
1909年的時候，中日兩國在北京達成了一個《界務條款》。日本承認延邊是中國的領土，用這種承認來換取日本在東北地區開采礦產資源、修築鐵路，以及幹預東北地區司法事務的這樣一種權力。日本在東北地區這種殖民活動的活躍，就導致了中國民族資產階級的恐慌。
這些因素集合在一起，再加上我們知道慈禧太後、光緒皇帝去世之後搭建起的新班底，是一個相對來講比較弱勢的機構——宣統皇帝這時隻有三四歲，而中國1908年公布的《欽定憲法大綱》又確定了“皇權至上”這一原則，皇帝擁有絕對的權力，那麽民族資產階級就忍不住感到擔心，覺得自己的身家性命都被押在了一個不成熟的小孩身上。當然，小皇帝的背後還有監國攝政王載灃，但載灃在麵對這些重大危機的時候，優柔寡斷，故意地往親民和“我懂現代”這種角度去發展、去塑造自己，可能也使得民族資產階級對他的信心受到了影響。
因此我們看到，在《界務條款》發布之後，民族資產階級就把它看成是中國的一個外交危機。如果當時的皇帝仍然是光緒這樣的成年人，可能沒問題，中國可以一步步往完整的憲政國家走。但現在外部危機加劇，而中國的內部結構當中又是個小皇帝，小皇帝背後又是這麽一個弱勢的攝政王。那麽民族資產階級就覺得，把身家性命寄托在這樣的領導者身上有點不穩妥。所以，在1909年底，中國的民族資產階級，也就是立憲黨人，他們就以上海為中心開始策動請願運動。他們希望清廷能夠同意在1910年提前召開一次臨時國會，製定比較正式的憲法，有序地推動中國的立憲進程。
請願是權利，同意不同意隻在政府，我向你請願，是因為我承認你的合法性，而不是要推翻你。而且這些民主資產階級慢慢和駐外公使、督撫們結合起來。這些督撫和公使通過對世界大勢的觀察，對中國外交危局的觀察，也認為如果還按照原來的步驟這麽慢吞吞地15年、20年去執行，那等到完成君主立憲，中國也就不存在了。中國可能就會像朝鮮一樣，被日本給吞並了。
在這樣一種背景下，等到1910年1月底，攝政王載灃就對國會請願運動發布了一個諭旨，肯定了請願代表的這種愛國熱忱，但是也強調現在國民素質還沒有得到足夠的提升，憲政的籌備還不是很完全。如果這個時候強行召開國會，那會增加很多困擾，可能為真正的憲政前程留下陰影。攝政王這個時候重申了他的一個原則：憲政必立，議院必開，但是朝廷不會輕易改動原來已有的計劃。
我個人在閱讀這些史料的時候，很讚賞攝政王的原則和堅持。因為國家政治轉型的時候，有計劃政治和無計劃政治，差別非常大。“九年立憲”是當時各派政治勢力博弈後得出的一個結論。大家已經認同了以九年為期來立憲，實際上按部就班地進行，大概1915年就可以立憲了。所以這個時候攝政王就講，大家還是要耐心等待，按部就班地按照這個計劃去執行。但是當事人很難認同這一點。
攝政王的這一番話語，並沒有真正安撫請願運動的參與者，他們回到自己的屬地之後，並沒有安下心來。相反他們迅速地結集，開始籌備第二次請願運動，很快又征集了30萬人的簽名，準備在1910年5月再進行這種大規模的請願，向朝廷施壓。
到6月的時候，他們就都集中在都察院，把這請願書通過都察院遞交給朝廷。他們要求清政府積極回應人民的要求，在一年內開國會。這第二次請願運動鬧出來的動靜非常大，動員的力量也很大。但結果是朝廷更恐慌——如果你們提要求我就改的話，那下回你們要是再遇到什麽地方不滿意，豈不是又來鬧了？所以政府對人民的很多要求是不能讓步的，一旦讓步就形成了一個多米諾骨牌。因為晚清還沒有真正進入憲政架構，在憲政架構下，隻要通過議會什麽都能改，少數服從多數嘛!但是在中國當時的這種架構下，已經達成了九年立憲的共識，日程表都排出來了，每年幹什麽，到什麽時候怎麽做，都是可以預見的。結果你們現在通過這種鬧事的方式，靠集結的人多，聲音大——30萬人的簽名，幾百人行動，到北京提要求，這一方麵給國內外造成了很大的震撼，同時也使體製內負有責任的決策者心懷不滿——我今天同意你了，明天你還不消停。所以我們看到第二次請願運動沒有達到請願者的預期，體製內的高官在這個時候就覺得，這事肯定不能答應，要是答應的話，必定一發不可收拾。因此他們在北京這麽一鬧之後，清廷就毫不猶豫地拒絕了修改改革日程的這麽一個建議。
但清廷也不是鐵板一塊。特別是攝政王載灃，他不算是一個鐵腕人物。後來我處理這些史料時一直在想，假如慈禧太後和光緒皇帝活著，麵對這個問題，大概就不會發生這種事。即使發生了，他們也會很利索地處理好。結果載灃一方麵通過體製拒絕了，但是他個人又想當好人，不斷通過某種渠道表達——其實我對你們很認同，我希望憲政改革能夠早日往前推動。這樣一來，清政府的立場就出現了裂縫，反而激起了請願者的希望。於是他們就策動了第三次請願運動。
1910年7月，日本和俄國在彼得堡簽訂了第二次的《日俄協定》。這個《日俄協定》和第一次簽訂的協定一樣，其實是在解決1904年日俄戰爭的後續問題。他們這一次會議和1907年的那次會議一樣，是背著中國去解決東三省的利益分配問題。這就使中國體製內的官員產生了很嚴重的外交恐慌，包括體製內的高官督撫們，都會覺得中國如果現在不立憲，那之後再立憲也沒意義了。日俄的會議是7月開的，8月國會請願代表團就加緊工作，召集動員各省有這種提前開國會、提前立憲政治意識的人到北京去，這就組織起了第三次國會請願運動。
1910年10月，國會請願代表團在北京就向朝廷、攝政王、資政院、會議政務處請願，他們的目標就是請政府宣布立即召開國會，立即采取措施，以救國亡，抵製日本、俄國對中國的蠶食。這次請願運動非常慘烈，10月7日，國會請願代表向政府請願的時候就出現了自殺、自殘等極端行為。與其說這是“要挾”，不如說他們是要用自殘的方式——用刀子在身上挖掉一塊肉，來表達提前開國會的這種信念。在請願運動中，也有人用各個擊破的方式來分化清廷的決策層。對於如何處理國會請願活動，清廷往往是通過召集軍機大臣開會，來做出決策。這時候，請願代表就今天去找攝政王，明天去找慶親王，後天去找其他王爺。用這種各個擊破的辦法，使政治高層產生了意見的分歧。在這裏邊還可以看到，很多政治家有一種近代政治當中不該出現的、迎合民眾訴求的想法。晚清最重要的人物之一慶親王，他是老資格的政治家了，他的內心應該是很堅強的，也應該知道中國該怎麽辦，但是他麵對請願運動時，說：“其實我個人也認同應該盡快開國會。”慶親王是什麽角色？慶王是軍機處的首席，當他說“可以這麽做”的時候，就為請願運動加了一個很重的砝碼。
資政院在這個時候也通過了速開國會的議案。之後他們再拿著通過的議案去找攝政王載灃。載灃這個時候也就不到30歲，看到慶親王都同意，他被逼無奈下就對請願代表表示：我個人雖然認為立憲的過程還是應該按照原先的計劃進行，但我也不是一個冥頑不化的人，這事兒我個人也做不了主；你們如果能夠讓資政院通過正式的決議，那我也沒有反對的理由。
就在高層這樣一種不斷調整的過程當中，國會請願運動的結果發生了一個重大的改變。到了10月26日，在攝政王講話的第二天，資政院就通過了一個奏請朝廷順應民意，迅速開國會的決議。決議呈給攝政王之後，攝政王也沒什麽話說了，隻好建議把“能不能提前開國會”的事情，正式提交給會議政務處及王大臣會議討論，以作出最終決定。
11月3日，攝政王載灃又約見了會議政務處的王大臣，之後就開始正式討論該如何處理各省督撫和各省谘議局聯合會的請願。結論是應該盡量縮短正式國會的籌備期，這就給原來的這種計劃政治打開了一個缺口。第三次國會請願運動，清政府得出的結論是：咱們就到此為止，朝廷接受你們的建議，可以考慮提前開國會，但是各位從現在開始都應該回去，不要再鬧事，不要在北京滯留。在清廷政治改革的最關鍵時候，民意、民粹壓倒了理性。
從政治史的角度來講，國會請願運動獲得了巨大的成功——朝廷終於答應提前開國會。但是從中國憲政史的角度來講，國會請願運動獲得的成功恰恰意味著中國立憲的失敗。還是孔子那句老話“欲速則不達”。
朝廷答應了提前開國會，結果政治危機不僅沒有平息，反而變得更複雜化。後來清帝退位和政治轉型的麻煩，都能從這兒找到根據。
在國會請願運動的壓力下，攝政王載灃和軍機處給予積極的回應，答應提前開國會。按照這一新的計劃，預計在1911年5月就可以正式完成憲政的第一步——宣布責任政府。晚清的憲政改革，其實說到底就這麽兩大塊：一個是正式選舉的國會係統；一個是責任政府，即從皇帝的權力中分出一個議政的機構。
但議會選舉對國民的知識結構有一定的要求，特別是中國原來是精英政治，老百姓作為選舉人不識字。所以我們看晚清憲政改革的日程表，它裏邊就規定了每年識字率的增加。好多人讀史料，都說這個是作假，識字率怎麽可能提高得那麽快呢？我後來分析史料，這裏的識字率不是說這個人要認識1500個字、3000個字。這裏識字率的意思是，選舉人和被選舉人要認得彼此的名字，之後你得能寫出你自己的名字。
我們在講科舉的時候，說到中國古典時期的社會是一個精英知識結構，它並不需要每一個人都識字。我們中國的古代為什麽使用文言呢？為什麽知識人顯得地位高？因為那個東西很難啊!中國自古以來文和言是分離的。知識人之所以傲慢，是因為我不僅跟你一樣說話，我還能寫文言文，這才是中國過去這種精英政治獲得尊重的原因所在。但是等到憲政架構建立後，如果連國民識字率都不能達到，那麽這樣的憲政肯定是不合格的。
朝廷對國會請願運動給出了正麵的回應之後，國內就平息下來了。沒想到到了1911年3月29日，就爆發了黃花崗起義。
這時候立憲已經在日程表當中了，5月就要宣布責任內閣。3月的起義，其實是革命黨的最後一搏。到了5月8日，第一屆責任內閣名單公布，應該說這標誌著中國政治上的巨大進步。隨著責任內閣名單的公布，從1901年新政開始以來，很多爭論的政治問題都迎刃而解。1894年甲午戰爭中國戰敗，很多人就把原因歸結到軍機處這個機構上，提出要廢軍機處。恭親王在19世紀90年代再次出山的時候講“廢我軍機，奪我大清”，這種主意是絕對不能接受的。他認為軍機處才是維護大清帝國的關鍵力量，是個很重要的機構。後來新政時，慈禧太後說“五不議”，當中就有軍機處不議，這就接續了恭親王的軍機處不能廢除的主張。但是實際上，等到責任內閣宣布之後，軍機處不廢而廢。軍機大臣直接移到了新的責任內閣當中來當大臣。
除此之外，責任內閣還解決了一個大問題。責任內閣有十個部，每個部一個部長——民政部、外交部、司法部……這就解決了過去滿漢雙軌製的問題。滿漢雙軌製是清帝國入主中原之後建立的一個架構，每一個部門有兩位主官：一位滿大臣加上一位漢大臣。滿大臣管政治正確，漢大臣管技術、管業務。這樣就勢必會造成一些問題。一個是權力不能夠合一，另外它造成行政資源的浪費。一個部兩個負責人，肯定就會扯皮。當然，對統治者來講，扯皮就是監督嘛!所以滿漢雙軌，它實際起到的是權力製衡的作用，雖然有它的道理，但是它確實也造成了行政資源的浪費。這一次在改革當中，就把這個問題給解決了。我個人覺得在第一屆責任政府宣布的時候，中國的政治真的是進步非常大，往前走了一大步。
但是這件事情也惹出了一個大麻煩，問題就出在名單上。總共是十個部，再加上一個內閣總理大臣，以及兩個協理大臣(副總理)，共13個人。原本隻需要讓原來當過軍機大臣的，以及那些重要的官員入內閣，就能很平穩地就過渡過來了。結果名單出來後，大家一看，13個人當中，9個來自皇族滿洲貴族，隻有4個漢人。漢大臣覺得自己吃了大虧，這就等於是滿人一手主導改革，把權力都集中到他們手中去了。晚清時期，滿漢的分裂、矛盾越來越厲害，和曾國藩、李鴻章時代沒法比。因為新政開始之後，慈禧太後確實是對滿洲貴族當中年青一代有所扶持，刻意地有所提升。所以漢大臣和漢人知識分子有這種想法很正常。
於是載灃隻好出來作解釋，憲政改革完成之後，沒有滿漢之分。當然我們知道正式取消滿漢之分的文件，是袁世凱提出的。但是載灃這句話的道理是對的：現在你們覺得這九個人都是滿人、貴族，是因為你們的內心深處有個階級界限。道理雖然對，但事實是你選的確實都是滿洲貴族嘛!既然你說沒有滿漢之分，那為什麽不把九個漢人評選出來呢？漢人軍功貴族不是更多嗎？我們看袁世凱內閣的時候，你可以很清楚地看到，其中隻有一個滿人，那還是因為要讓他去處理周邊民族問題，其他的都是職業技術官僚。
所以，我認為載灃的解釋，在理據上可以成立，但是事實上，在當時特殊的背景下，又很缺少說服力。在這麽一個狀態下，新內閣的成立一方麵是解決了過去十幾年想解決而沒能解決的問題，另一方麵人們又覺得這就是皇族內閣、權貴內閣。這些意見提上去之後，我們可以看到慶親王還是比較拎得清的。慶親王給載灃打了個報告，他說：“這個建議提得好，我們清帝國的傳統就是皇族不介入政治。我現在當內閣總理大臣不太合適。”慶親王就一而再再而三地推脫。但是載灃還是按照他的那個原則，說：“他們不想讓皇族進內閣，那是因為他們心中有這個界限，我們沒有。”這事就不了了之了。載灃堅持這個意見，也是後來責任被推到他身上很重要的一個理由。