20世紀的最初10年間，社會劇烈動**變化。帝國主義列強侵華日甚一日，八國聯軍鎮壓義和團的反帝愛國運動，強迫清廷簽訂了喪權辱國的《辛醜條約》，亡國滅種的危機迫在眉睫。這一嚴峻形勢使喪盡人心、難以照舊統治下去的清政府認識到，“興學育才，實為當今急務”。於是，在維護君主專製製度的前提下，清廷宣布實行“新政”，而改革教育則是“新政”的重要內容。此期的教育改革包括廢科舉，公布新學製，興辦學校，設立新的教育管理製度，擬定教育宗旨，派遣留學生等。總之，清末教育改革是當時帝國主義與中華民族、清朝統治階級與廣大人民之間矛盾交織的結果，也是清政府為順應形勢、維護統治而被迫采取的應急措施。
一、科舉製度的廢除
清初時，科舉製便受到人們的批評，許多有識之士都曾揭露或抨擊過它的弊端。但是，作為建立在封建政治、經濟基礎之上並為之服務的科舉製在封建社會未發生根本性變化的時候，是不會退出曆史舞台的。鴉片戰爭爆發後，隨著西方列強的侵入，自給自足的小農經濟的解體及近代工業、教育的產生，持續了千年之久的科舉製，日益不適應社會形勢發展的需要，改革、廢除科舉製成了時代發展的要求。
在晚清，科舉製度的廢除經曆了一個較長的發展過程，“新政”期間宣布廢除之，隻是這個過程的結果。大致講，晚清廢除科舉製經曆了四個階段。
第一階段是輿論準備階段。鴉片戰爭時期，一些開明的知識分子和有識之士就對科舉製的弊端進行了揭露、批判。龔自珍在《京師樂籍說》中說：“使之纏綿歌泣於床笫之間，耗其壯年之雄才偉略，則思亂之誌息，而議論圖度，上指天、下畫地之態益息矣。使之春晨秋夜為奩體詞賦遊戲不急之言，以耗其才華，則議論軍國臧否政事之文章，可以毋作矣。”然而“人主之術，或售或不售，人主有苦心奇術，足以牢籠千百中材，而不盡售於一二豪傑，此亦霸者之恨也。”[16]魏源在《明代食兵二政錄敘》一文中也指出：科舉取士是用“無益之畫餅、無用之雕蟲”的學問本領，來培養、選拔“不識工、農、禮、樂、兵、虞、士、師為何事”的人才，“舉天下人才盡出於無用之一途”。[17]其後的馮桂芬寫有《改科舉議》，揭露明代以來科舉製度的流弊，指出八股時文是“禁錮生人之心思材力”，“意在敗壞天下之人才，非欲造就天下之人才。”[18]欲更其弊就要變更科舉考試的內容。此後，要求變革、廢除科舉已成了當時清朝上下一致呼聲，迫使清政府對科舉取士製度進行改革。
第二階段是改革科舉內容。1887年4月18日，江南道監察禦史陳琇瑩上奏道：“臣愚以為西法雖名目繁多，要權輿於算學……考國子監原設算學，比歲各省學臣於考試經古外，加試算學；可否仰懇天恩，飭下各該學政，於歲科試報習算學之卷麵，試其實在通曉者，即正場文字稍遜，亦寬予錄取，原卷谘送總理各國事務衙門，經該堂官覆勘後，作為算學生員。屆鄉試時，治算學之生員，除頭兩場仍試四書五經之外，其三場照翻譯鄉試例，策問五題，專試算學；再照官卷例，另編字號，於定額外酌中數名。會試亦如之。”[19]清廷照準。
戊戌變法期間，清朝政府明令凡鄉、會試和生童歲科一律廢八股、詩賦、小楷取士製度，改試策論。戊戌政變後，八股又曾一度恢複。1901年，清政府在“新政”的旗號下，再次下令廢八股，改策論，廢武試。
第三階段是遞減科舉中額。1903年，張百熙、榮慶、張之洞會奏《奏請遞減科舉注重學堂折》，建議“從下屆丙午科起，每科遞減中額三分之一，暫行試辦。”[20]清廷允準。
第四階段是廢止科舉製。1905年，直隸總督袁世凱、盛京將軍趙爾巽、湖廣總督張之洞、兩江總督周馥、兩廣總督岑春煊、湖南巡撫端方聯合奏請立停科舉，認為：“欲補救時艱，必自推廣學校始。而欲推廣學校，必自先停科舉始。”[21]清政府被大勢所迫，於奏上不久，即下詔“立停科舉以廣學校”。鄉、會試一律停止。各省歲科考試亦即停止。至此，封建時代的科舉製度從隋煬帝大業二年（606）始，共實行了1300年，終告廢除。
光緒十五年北京會試金榜
科舉製度的廢除，是中國教育史上一件劃時代的曆史事件。當時的《時報》滿懷**地指出：“盛矣哉！革千年沉痼之積弊，新四海臣民之視聽，驅天下之人士使各奮其精神才力，鹹出於有用之途，所以作人才而興中國者，其在斯乎！”[22]廢科舉所產生的社會衝擊與震**，主要表現在以下幾個方麵：
（1）廢科舉的最大成果是教育製度的大變革，它標誌著資產階級新型教育對封建主義舊教育的勝利，知識追求方向的轉變與國民素質的逐步提高。
（2）廢科舉是對傳統思想文化的猛烈衝擊，破除了儒家經典的神聖性，動搖了傳統文化的永恒性，這就打開了中國人心智上的封閉門戶，為新的思想解放創造了條件。
（3）科舉曾是維持中央集權官僚政治的杠杆，是封建社會係統間的黏合劑。它的廢除不僅產生了政治權力結構上的轉型，而且改變了社會係統的聯係方式，促成了舊的社會係統的鬆動和變革。
（4）科舉的廢除造成的最大衝擊是士紳階層的分化。科舉製度的廢除嚴重削弱了造就舊式士大夫的社會製度。從此，人們要想出仕進學，不必再走科舉舊途，而必須經過新式學堂的培養。這對於舊士紳集團來說，無異於釜底抽薪，加速了其分化的進程。在中國知識分子發展史上，科舉製度的廢除是一個根本轉折點。此前與之後的知識分子，具有了結構、來源、功能與作用上的明顯區分。廢科舉成為士紳及士子全麵分化的起點與催化劑，中國知識分子群體開始了他們有史以來最深刻的轉變與分化。
二、新學製與新學堂
新學製的建立是清政府推行“新政”的產物，但實質上它是近代經濟與近代教育發展的必然結果，是中外文化教育撞擊交流的重要反映。
清末新學製實行後刊印的教科書
新學製實際上是清政府所製定的國家教育製度的一個組成部分，它最早始於1902年張百熙擬定的《欽定學堂章程》。章程包括《京師大學堂章程》、《考選入學章程》、《高等學堂章程》、《中學堂章程》、《小學堂章程》、《蒙學堂章程》。從形式上看，已有了一個比較完整的學校係統，因公布時是壬寅年，故稱“壬寅學製”。但這個學製僅限於公布文字，並沒有實行。到第二年，即1903年，又由張百熙、張之洞、榮慶擬定了《奏定學堂章程》。它包括《奏定學務綱要》、《奏定各學堂管理通則》、《奏定各學堂考試章程》、《奏定各學堂獎勵章程》、《奏定大學堂章程》（附《通儒院章程》）、《奏定高等學堂章程》、《奏定中學堂章程》、《奏定高等小學堂章程》、《奏定初等小學堂章程》、《奏定蒙養院章程及家庭教育法章程》、《奏定初級師範學堂章程》、《奏定優級師範學堂章程》、《奏定初等農工商實業學堂章程》、《奏定藝徒學堂章程》、《奏定實業教員講習所章程》、《奏定實業補習普通學堂章程》、《奏定實業學堂通則》、《奏定譯學館章程》、《奏定進士館章程》、《奏定任用教員章程》等諸多章程條規，對學校體製、課程設置、學校管理都作了較為詳細的規定，並在全國正式頒布施行，成為我國近代第一個真正貫徹執行了的學校教育製度。因其公布於癸卯年（光緒二十九年），故又稱“癸卯學製”。
“癸卯學製”規定的教育係統可分為四段七級。第一段為學前教育，即蒙養院（幼稚園），不定年限。第二段為初等教育，共9年，分2級：初等小學堂5年，高等小學堂4年。第三段為中等教育5年，隻有1級，即中學堂5年。第四段為高等教育11至12年，分為3級，高等學堂或大學預科3年；大學堂3至4年；通儒院為最高學府，學習和研究期限為5年。學生入學年齡為6歲，從小學到大學畢業需要20至21年，如修完通儒院學業需要25至26年。此外，與初等小學同級的，還有藝徒學堂，半年至4年畢業。與高等小學同級的有實業補習普通學堂，初等農工商實業學堂，都是3年畢業。與中學堂同級的有初級師範學堂，中等農工商實業學堂，也都是5年畢業。與高等學堂同級的有優級師範學堂、實業教員講習所、高等農工商實業學堂、進士館與譯學館等。
上述“癸卯學製”一直沿用到清王朝滅亡為止。中間也有些變化，例如1907年，清政府頒布《女子小學堂章程》和《女子師範學堂章程》，使女子有了接受教育的機會。女子小學分初高兩級，修業四年，都較男子同級學校少一年，且男女不得同校。1909年變通《初等小學堂章程》，小學分五年製完全科及四年製、三年製的簡易科。1910年小學一律改為4年。次年，中央教育會議決議小學四年的教育為義務教育。中學教育方麵，1909年仿德、法學製，實行文理分科。在成人教育上，從1905年以後推行補習教育。1905年學部成立後，還規定了各項留學章程，對留學資格、管理、獎勵辦法等都作了規定，逐步形成了一套留學製度。
“癸卯學製”的頒布施行，在形式上標誌著傳統封建教育的瓦解，近代教育的主導地位正式確立。這在中國教育製度的發展史上有著重要意義。中國教育發展至此，才有了嚴格的製度劃分、嚴格的教學年限規定，完整的互相銜接的學校係統。“癸卯學製”的產生為中國新型學製的建立奠定了基礎。
京師大學堂部分師生合影
但是，“癸卯學製”尚存在許多不足之處，主要表現為：首先，封建教育的陰魂不散。在立學宗旨方麵，學製規定：“無論何等學堂，均以忠孝為本，以中國經史之學為基礎”[23]。特別強調舊禮教的陶冶；在教學內容中，特別重視經學課程，在各級教育中所占學時最多；在獎勵章程中，保留有科舉製度的痕跡，規定對高等小學堂、中學堂、高等學堂、分科大學畢業生，分別獎勵附生、貢生、舉人、進士等稱號。其次，男女受教育機會不平等，女子教育仍未得到普遍承認，隻是包括在家庭教育之內。再次，這一學製不少內容抄襲日本學製，許多地方不切合中國實際。複次，教育年限太長，即使在發達資本主義國家也很難完全實現，等等。
自新學製頒布以後，阻礙新式教育的製度性障礙基本清除，新式教育蓬勃發展。1902—1911年期間，全國新學堂發展狀況如下表：[24]
當然，就各省局部而言，區域性的差異則十分突出。
三、近代教育管理機構的設立與“留學熱”的出現
近代中央教育行政組織的確立以1905年“學部”設立為標誌，但學部創設經曆了一個過程。1903年張之洞等在《學務綱要》中曾議設“總理學務大臣”，管理全國學務，這是學部創設的前奏。但中央設“總理學務大臣”的辦法並未很好地實行。到1905年，清政府明令停止科舉製，隨著學校教育的發展，教育行政事務日益繁雜，故各省學政紛紛奏請中央設立學部。因此政務處也於這一年上奏請特設學部，“上師三代建學之深意，近訪日本文部之成規，遴選通才，分研教育行政之法，總持一切，綱舉目張，實於全國學務大有裨益。”[25]這一年底，清政府正式同意設學部，成為其中央機構的十一個行政部門之一。次年（1906）由學部奏定學部官製並歸國子監，同時規定了學部的組織形式。至此，我國近代中央教育行政組織機構才正式有了較為完備的雛形。
學部成立後，在組織係統的建製上，一方麵繼承了傳統部製的特點，另一方麵又受到日本設置文部省的有關成規的影響。學部的組織係統可以說是“土洋”結合。其具體建製情形如下圖：
有人對上述學部組織係統，作過這樣的評論：“一曰重形式不重事業也。按學部之組織，尚書及左右侍郎俱為政務之官，管部則另設左右丞，較之現在之教育部，部長、次長各一人掌部務，則已多二員……學務極簡，徒欲支撐門麵，虛設官位，對於行政實不經濟。一曰設教育研究所之可嘉也。從事教育行政者，因官樣文章之紛擾，勢必遠離學術，學部中特設研究所，以促部員之進修，此非但自古之所未有，抑亦有勝於今日也。一曰職業教育之列入行政係統。我國興學動機，本在禦侮圖強，故所設學堂，多之實用，職業教育之呼聲，於時頗盛，故學部列有實業教育一司。雖為仿自東瀛，亦適應當時之需要也”。[26]這一評價是比較中肯的。
學部是中央教育管理機構，至於地方則有學務公所與勸學所。學部成立後，於1906年4月奏請各省“裁撤學政”，“改設提學司”，建學務公所，並擬就各省學務詳細官製及辦事權限章程，這標誌著近代省級教育行政機構正式形成。
此外，學部還奏定《勸學所章程》，設勸學所為各廳、州、縣之地方教育行政機關，歸地方官監督。其任務是：“按定區域，勸辦小學，以期逐漸推廣普及教育”[27]。
從清末教育行政組織的形成情況看，中央教育行政組織機構建立之後，直至民國成立沒有什麽變化，而地方教育行政機構則處在變動之中，並受到中央學部與地方行政的過多幹預，因而其功能在當時並未很好地發揮。
清末“新政”時期，清政府辦學堂，進行教育改革，其指導思想是“中學為體，西學為用”，不過，作為全國統一的教育宗旨，尚未頒布。
1901年9月14日，清廷上諭稱：學堂中“其教法當以四書五經綱常大義為主，以曆代史鑒及中外政治、藝學為輔。務使心術純正，文行交修，博通時務，講求實學，庶幾植基立本，成德達材，用副朕圖治作人之至意。”[28]這道上諭已道出將“中體西用”作為辦學方針。
1904年1月，《奏定學堂章程》闡述了辦學宗旨：“立學宗旨，無論何等學堂，均以忠孝為本，以中國經史之學為基。俾學生心術壹歸於純正，而後以西學瀹其智識，練其藝能，務期他日成材，各適實用，以仰副國家造就通才，慎防流弊之意。”[29]隨著科舉製度的廢除，學製的頒布，學部的建立，厘定教育宗旨日益迫切。1906年初，學部奏請將教育宗旨確定為：“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實”，清廷照準，並於3月25日予以公布。[30]
新的教育宗旨的前兩端：忠君、尊孔，反映了“中學為體”；後三端：尚公、尚武、尚實，體現了“西學為用”。於此可知，清政府一方麵要極力維護封建統治，另一方麵難以完全保留封建舊學而不學習西方，故而隻能按洋務派的“中體西用”思想運作。
當然，清廷厘定教育宗旨，增加了新的內涵，與過去相比應該說是一個進步。此外，它對全國學堂的統一管理也起了一些作用。
在厘定教育宗旨的同時，清政府推行教育改革，決定廣派留學生，並采取如下措施：
第一，發布上諭，提倡遊學。1901年9月16日，清廷上諭指出：“造就人才，實為當今急務。前據江南、湖北、四川等省選派學生，出洋遊學，用意甚善。著各省督撫，一律仿照辦理。務擇心術端正，文理明通之士，前往學習，於一切專門藝學，認真肄業，實力講求。”[31]次年10月5日，清廷又下令：“聞近來遊學日本者，尚不乏人。泰西各國，或以道遠費多，資送甚少，亟應廣開風氣。”各省地方當局應“選擇明通端正之學生，籌給經費，派往西洋各國，講求專門學業，務期成就真才，以備任使。”[32]類似的上諭還時有頒布。
第二，授以官職、功名作為鼓勵。1903年9月，清廷向全國頒布了張之洞擬定的《獎定遊學畢業生章程》。該章程規定：遊學生畢業回國，分別獎勵拔貢、舉人、進士、翰林等各項出身；對於原有舉貢等出身的人員，“各視所學程度給以相當官職”[33]。
由於清政府的政策引導，再加以其他因素的影響，20世紀初，大批青年知識分子成群結隊，“好像唐僧取經一樣，懷著聖潔而嚴肅的心情，靜悄悄地離開了故鄉，掛帆而去。”[34]留學生的走向，以東鄰日本為最多，並形成赴日留學**。有男有女，或官費，或自費；有年長老翁，也有年幼少年；有夫妻同去，有母女同行，但絕大多數為青年知識分子。
關於留學生的人數，1900年以前僅161人，1901年274人，1902年574人，1903年1300人，1904年2400多人，1905年8000多人，1906年多達12000多人。[35]當時還有遠赴歐美留學的，但多屬官費，且人數無多。隻是到了1909年，由於美國決定減收“庚子賠款”的影響，清廷決定每年派60名左右的學生赴美留學，人數才有增加。留美學生多學理工科，這與留日學生多習文科、軍事科不同。
派遣留學生出國，對於教育製度的改革、重視西學社會風氣的形成、大批人才的培養，起了重大作用，同時，它在客觀上為辛亥革命的爆發產生了積極影響。
四、清末教育改革的是與非
清末教育改革的作用、影響最突出的表現為以下幾點：
第一，廢除科舉，頒布新學製。興學堂及留學，建立新的教育宗旨及教育管理機構，這一切都暗示著一個事實：傳統的封建教育製度正在為近代教育製度所逐步取代。
第二，西學地位大幅度上升。洋務運動時期的新式學堂雖然也開設了西學課程，但受到一定的限製。而至20世紀初的教育改革，課程中西學、新學的比重則大增。如四川法政學堂有學科20門，其中屬於西學、新學範圍的達18門；四川優級師範學堂課程有21門，全為西學、新學。[36]當時社會流行著一種“從新主義”，“新”乃西方式或近代化的代名詞。英文modernism，今譯作“現代主義”或“近代主義”在當時卻譯為“從新主義”[37]。由此可知西學地位之提高。
第三，在改良社會風俗方麵的積極影響。由於文化落後，舊中國迷信盛行，而科學是解放人們的思想，破除迷信的最有力武器。它可以使人們明了一些自然現象產生的原因，並使其得到合理的解釋。新學堂無疑成為宣傳新的科學知識的基地。同時，這些新學堂的學生用所學的知識又無形地影響著其家屬及周圍的人們。另外，學堂的發展也迫切要求破除迷信。一些官員認識到了這個問題，聲稱：“學堂廣設，科學日明，地球掩月而月食，月球掩日而日食，水汽上蒸而為雲，遇冷下墜而為雨。學部審定教科書中詮發至明。五尺之童，靡不灼知其故。而救護日月之典，祈雨禱晴之事，官吏猶循成例舉行，其子弟斥為怪誕不經。”[38]
第四，傳統經學不可懷疑、不可議論的地位也受到動搖。清政府內部一些官員以教育崇實為理由，要求改革大學課程。其稱：“大學堂設有經學科一門，國文學一門，所以保存國粹，用意至為深遠。唯將來升入之生徒，皆由高等畢業而來，高等學科原有經學大義、中國文學兩門。諸生由小學、中學遞升高等，其於兩種科學經數年之研究，當以深窺其意蘊。大學堂為國家儲備任用人才，意在講求政事，見諸實行，自宜注重實業。經學，國文兩門，但應聽其自習溫習，毋用講堂授課。”[39]在清末教育改革中，提出廢除小學讀經，並反對將經學獨立為一科的不乏其人。這種現象的出現絕非偶然。它標誌著一個時代的變革——中國將走出中世紀。中世紀的哲學，即經學必將為人所拋棄。人們需要更新的、能使中國走向富強的知識而不是固守國粹。富強成為人們最高的價值觀念，是判斷一切的標準。
在看到清末教育改革的成就的同時，我們也需要注意，其時教育與社會之間的供與需，還存在著相當大的差距：其一，遑論其時不少地區的新式教育仍然呈現“雪花效應”，毫無起動舉止，即使教育最為發達的地區，如京師所在之地的直隸，學生人數仍不足社會人口的百分之二，故“教育普及”之說確實“難乎其言”。其二，就現實社會所反映的學校數和學生數而言，其中水分很大，有相當大一部分學堂僅是舊式教育機構的改頭換麵，所教所學仍然完全囿於傳統的教學範圍之中。其三，即使其時真正稱得上新式教育的教學機構，其中教學內容受製於“中體西用”教育宗旨的束縛，故不適於現實社會進步的成分仍占有極大的比例。如其時小學階段的“讀經講經”課程，即占全部課程的五分之二，加之師資隊伍整體水平低下，專業知識儲備不足，因此這種新式教育應打的折扣也很大。其四，這一時期教育供給的不足，還表現在中、高等教育發展的不足，尤其社會真正需要的新知人才的短缺。盡管“新政”令下之後，高等教育有過短暫時間的“普及”，這就是1901—1903年間各省省會多設有省立大學堂，然而這些大學堂大多名實難副，所以1903年清廷下令除保留京師、山西、北洋三所大學外，其他各省大學堂一律降格為高等學堂。即便如此，據1909年統計，全國官立高等學校的設置，包括三所大學堂在內也僅有主要屬於中學高年級階段的教育機構123校，學生22262人，而其中法科特種學校即占47所，學生達12282人，分別占整個高級學校數和學生數三分之一強和二分之一以上。[40]由此可見，其時高等教育不僅發展不足，而且還處於一種畸形發展的狀態。