4.4.1 “新機製”政策目標分析
國家於2005年12月頒布《國務院關於深化農村義務教育經費保障機製改革的通知》，提出“按照‘明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施’的基本原則，逐步將農村義務教育全麵納入公共財政保障範圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機製。”[21]國家采用“兩年推行，三年鞏固”的方式，預計在五年的時間裏形成穩固的農村義務教育經費保障“新機製”。
從內容上來看，“新機製”主要包括“兩免一補”、提高公用經費保障水平、建立校舍維修長效機製、鞏固和完善教師工資保障機製四個方麵，國家分地區、按比例分擔各項工程所需資金。
通過對政策文本、學者的研究等方麵材料的分析，我們匯總了“新機製”政策的政策目標，本部分將對三個方麵的政策目標進行較為深入的分析解讀。對政策目標的解讀有利於我們清晰地認識政策本身與政策目標之間的邏輯關係，為後續構建監測與評價的指標體係提供借鑒。
總體來看，“新機製”政策通過對公共教育資源的投入從供給的角度保障義務教育的規模和水平，通過對受教育者本人和家庭的財政補貼，從需求的角度保障受教育者本人的受教育機會。三個目標中，“減輕農民負擔，普及和鞏固九年義務教育”體現了對受教育者本人補貼的政策目標；“理清政府責任，保障義務教育投入範圍和水平”及“扶持薄弱地區，促進教育資源配置均衡”則是在公共教育資源投入方麵的政策目標。具體來看如下。
“減輕農民負擔，普及和鞏固九年義務教育”可以說是“新機製”最基本的目標，“新機製”是國家自“十五”時期以來開展實施的各個工程項目的製度化和常規化，均是針對中西部貧困地區存在的辦學條件較差、農民負擔重、輟學率較高等問題而實施的。這一目標的提出，是建立在我國基本國情的基礎上的，我國是農業大國，農民問題是國家的基本問題，農民子女的受教育問題成為我國教育事業發展的先決問題，“新機製”充分體現了國家對三農問題的關注，是順應民心的利民工程。
“理清政府責任，保障義務教育投入範圍和水平”是“新機製”的重要目標之一，是“新機製”成敗的關鍵，是針對多年來存在的各級政府責任不清晰導致的義務教育投入總量不足問題而提出來的。在“新機製”的實施過程中，尤其要保障省級政府在經費統籌管理中的分配責任，在中西部地區保障省級政府拿大頭的投入責任，縣級政府應該做到“管理以縣為主”，防止出現“擠出效應”。理清政府責任，尤其是各級政府的分配責任和投入責任，能夠在一定程度上防止“上進下退”的“擠出效應”，保障義務教育投入的範圍和水平。
“扶持薄弱地區，促進教育資源配置均衡”的目標則體現了“新機製”的政策方向，表明了“新機製”是以公平為價值取向的，均衡可以說是“新機製”的終極目標。21世紀以來的中國義務教育財政體製以公平為目標，致力於義務教育的均衡發展，2006年新義務教育法更是把義務教育的均衡發展及“新機製”的推行實施納入了法律保障的範圍。以均衡為目標，尤其是充足基礎上的均衡，這與國際上發達國家的教育政策價值取向是基本一致的，也是人類發展到文明社會的必然要求。
4.4.2 “新機製”監測與評價的指標體係
前文提出，“新機製”政策主要通過“兩免一補”、提高公用經費保障水平、建立校舍維修長效機製、鞏固和完善教師工資保障機製四個方麵的政策幹預活動，實現減輕農民負擔，普及和鞏固九年義務教育；理清政府責任，保障義務教育投入範圍和水平；扶持薄弱地區，促進教育資源配置均衡的目的。
基於邏輯框架法的評估理念，我們將圍繞“新機製”政策的幹預活動、政策目標來構建監測與評價指標體係，同時借鑒CIPP模式和影響力評價思想，按照背景、投入、產出、結果及影響的邏輯框架構建“新機製”政策的監測與評價指標體係。力求指標具備針對性、可得性、可跟蹤性和時效性，確保指標體係兼具係統性和完整性。
在各類指標中，背景主要指地區的經濟環境、人口環境等因素。經濟環境是基礎，它在一定程度上決定了地方政府對“新機製”的投入能力，人口環境則能在一定程度上反映出對教育供給的需求。投入指的是為了實現預期目標所進行的人、財、物等方麵投入，與“新機製”政策的各個項目活動息息相關。產出指的是“新機製”政策投入對學生、學校等利益相關者帶來的直接變化。結果指的是“新機製”政策覆蓋群體的實際結果達到預期結果的狀況，主要衡量“新機製”經費實際使用情況，是否明顯地改善了農村的辦學條件。影響則是描述“新機製”政策實施給目標群體生活、發展狀況帶來的正麵或負麵影響，這裏衡量“新機製”政策對農村教育產生的實際影響，主要考察政策對減輕農村家庭義務教育負擔、提高義務教育普及率和鞏固率、提升農村義務教育質量、促進義務教育資源均衡配置四個方麵的影響。具體的指標內涵、一級指標和二級指標如表4-8所示。指標體係中的所有指標均可分初中、小學，按照城市、縣鎮、農村三類地區收集中央、省（自治區/直轄市）、縣市的相關數據。
4.4.3 “新機製”監測與評價的指標體係說明
4.4.3.1 “新機製”監測的指標體係
構建“新機製”政策的監測指標體係，其重要目的在於通過收集相關的數據或信息全麵地描述政策的實施情況，考察政策覆蓋群體隨著政策實施的變化趨勢，進而剖析政策實施中存在的問題。表4-8中的投入、產出、結果指標構成“新機製”政策的監測指標體係。
表4-8 “新機製”監測與評價的指標體係
續表
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1.投入指標
投入指標同政策幹預活動息息相關，“新機製”政策的投入主要包括了針對四大專項活動的投入：“兩免一補”、公用經費、校舍維修及教師工資方麵的投入。針對每項政策活動，投入監測指標分別從撥款金額、撥款標準及撥款時間三個維度構建指標體係，撥款金額和撥款標準能夠從總量和相對量上衡量各政策活動的投入情況，撥款時間能夠反映政策資金是否及時到位。在校舍維修改造投入方麵，本研究也將新建、改擴建校舍金額及改造危房金額納入指標體係中。
投入指標可以反映“新機製”政策投入的水平、經費撥付的到位情況及經費撥付的及時性。同時，投入指標還包括預算內教育經費占地方GDP比例、生均預算內教育經費與當地人均GDP之比、預算內教育經費支出占地方財政支出比例、生均預算內教育經費支出占地方人均財政支出比例等指標。這類指標主要用於衡量中央和地方政府（主要是省和縣）在落實“新機製”上的財政投入努力程度，中央和地方的分擔是否合理。因而，通常用在“新機製”的評價指標體係中。
2.產出指標
“新機製”每項幹預活動的投入均會帶來相應的產出，因此，產出指標也是緊緊圍繞各項幹預活動設置的。在“兩免一補”方麵，主要從獲得各項補助的學生比例（目前免學雜費、免教科書費已經覆蓋了所有學生，因此在指標體係中僅包括獲得貧困寄宿生補助的學生比例）及生均補助額度兩個方麵來設置指標；公用經費保障水平方麵，主要包括撥款學生數、生均公用經費水平及公用經費缺口等指標，公用經費缺口指標指的是生均公用經費撥款水平與生均公用經費撥款標準的差值；校舍維修保障方麵主要設置了新建校舍、改擴建校舍、危房改造三類建築麵積及補助金額指標，同時也考察了校均D級危房建築麵積及D級危房的比例；教師工資保障方麵的產出監測指標包括平均教師工資水平、拖欠教師工資金額及教師工資與公務員工資之差三類指標。
產出指標反映了“新機製”政策投入所帶來的直接變化，通過產出指標可以考察政策是否指向了特定的目標群體、政策的受益範圍及投入缺口等。
3.結果指標
結果指標用於衡量“新機製”經費實際使用情況，是否明顯改善了農村的辦學條件。結果指標能夠考察“新機製”政策目標的達成程度，也能夠考察政策目標對覆蓋群體的短期或中期效應。結果指標是監測與評價共同關注和需要的指標。
在結果指標上，我們較為全麵地考慮了學校、教師和學生三個方麵的因素，結合教育事業統計和教育經費統計的相關數據，設置了一些較為客觀的指標。在學校方麵，主要考察在縣級層麵中小學辦學條件的達標情況，使用了“體育運動場（館）麵積達標率”“體育器械達標率”“音樂器材配備達標率”“美術器材配備達標率數學”“自然實驗儀器達標率”“建立校園網的學校比例”等具體指標。以上數據可以從地方教育事業統計中獲得。為了彌補數據上的不足，需要設計針對調研學校的問卷，關注學校的開水房、浴室、運動場館及寄宿生的生活問題。在教師發展及占有資源方麵，我們主要針對“教師培訓費”的有關政策，提出了“師均培訓費”的指標，此外，還用“師均辦公麵積”等指標來衡量教師在學校的辦公條件。在學生占有學校教育資源方麵，我們選取的指標較多，如“生均校舍麵積”“生均普通教室麵積”“生均學生宿舍麵積”“生均廁所麵積”“生均計算機台數”和“生均圖書冊數”。在生均指標當中，為了兼顧寄宿生情況，我們還特別設置了“生均宿舍麵積”“每間宿舍的學生數”等相關指標來進行評價。
4.4.3.2 “新機製”評價的指標體係
構建“新機製”政策的評價指標體係，其重要目的在於通過收集相關的數據或信息全麵地描述政策目標的達成情況，並評估政策實施給目標群體帶來的中長期效應。表4-8中的背景指標、投入指標、結果指標及影響指標構成了“新機製”政策評估的指標體係。考慮到前文在監測指標體係的描述中已經對投入指標和結果指標進行了說明，下麵著重闡釋背景指標和影響指標的選擇依據和具體指標。
1.背景指標
“新機製”政策歸根結底是建立農村義務教育投入的保障機製，與國家、地區的政治、經濟、文化、人口等因素緊密相連，而且政府對農村義務教育投入是否到位與國家、地區的經濟實力密切相關。因此，建立“新機製”評價指標體係時，首先要考慮的就是影響農村義務教育財政供給的經濟環境，因而選擇了人均GDP、人均財政收入、是否貧困縣等指標。此外，教育需求也是決定教育投入的重要因素之一，人口數、學生數、寄宿生數等能在一定程度上反映教育需求，這些指標統稱為教育投資的人口環境。背景指標能夠呈現“新機製”政策實施的相關背景、政策的需求度等。
2.影響指標
對於任何一項教育政策效應的衡量均應緊扣政策的目標，如前所述，“新機製”政策的目標包括了減輕農民負擔等四個方麵。結合政策目標，本研究設置了相應的評估指標，具體如表4-8中所述。其中，學生家庭減負幅度可以通過生均補助學雜費額度、生均免費教科書補助額度、生均免費寄宿生補助額度加總獲得；教育普及率和鞏固率則可以用小學毛入學率、初中毛入學率及小升初的比率來獲得；對於教育質量，本研究主要考慮畢業生的質量（即畢業生合格率）和教學質量（即生師比）；教育資源配置均衡可以通過城鄉之間、區域之間教育投入的差距或基尼係數來衡量。影響指標能夠考察“新機製”政策目標對覆蓋群體的中、長期影響效應。
4.4.4 資料收集製度的完善
在科學合理的政策監測指標體係基礎上，監測主體可以依照相應的規則收集相關的資料和數據。針對當前“新機製”監測的實踐，本研究認為應當在資料收集主體、收集周期、收集內容、收集方式、收集過程等方麵進一步完善資料收集製度，保障數據信息的完整性和針對性，為後續的政策監測和評價提供翔實的基礎。
4.4.4.1 發揮第三方機構在資料收集中的主體作用
目前，監測主要作為政策實施部門的內部管理工作而存在，監測主體主要是相關的政府部門。針對當前“新機製”監測的實踐，本研究認為在資料收集的主體方麵，應當進一步重視第三方在資料收集中的作用。在行政管理部門自上而下和同級監測、各級人大和司法機關監督檢查的同時，專業組織或機構可以作為監測主體參與到監測體係中收集資料，同時鼓勵大眾媒體等參與到監測體係中，通過自下而上的監測，收集資料。
專業的第三方機構能夠發揮專業權威作用，保障監測工具、監測過程、監測報告的專業性，提升監測的科學性、客觀性和有效性。大眾媒體等第三方的參與能夠擴大監測的參與範圍，呈現最直觀和最鮮活的資料。
4.4.4.2 調整和完善資料收集的周期和內容
據已有研究，監測分為過程監測和績效監測兩類。對於“新機製”監測來說，這兩類監測同樣不可或缺。表4-9呈現了對“新機製”進行過程監測和績效監測相應的時間周期和內容安排。筆者認為，對於“新機製”的過程監測，可以以每學期為時間周期進行，每年的六月和十二月收集指標體係中相關的投入和產出信息，對“兩免一補”等四項政策活動的政策實施進行監測，能夠回答：投入是否到位、各項投入的使用情況、產出如何等問題。對於“新機製”的績效監測，可以以年度為周期進行，每年收集“兩免一補”等政策內容的結果信息，監測政策的結果如何、預期目標是否實現等內容。
表4-9 “新機製”政策監測
4.4.4.3 定期進行大規模抽樣調查
在資料收集方麵，月報製度通過常規性的數據收集能夠為實施政策監測和評價提供連續性的信息，這些信息通常是比較宏觀的縣市級、省級層麵的信息，收集微觀資料或數據方麵（政策受益群體的相關數據，如學校數據和學生數據）上存在一定的難度。而關於政策受益群體的微觀數據對於考察政策實施的效果至關重要，通過微觀數據的收集可以考察受益群體對於政策實施是否滿意、對受益群體學習和生活上產生的影響等信息。因此，應當定期進行大規模抽樣調查，補充常規數據收集的缺陷，為政策評價提供翔實的數據。
4.4.4.4 加強資料收集過程的監管力度
為了保證資料的真實性和客觀性，應當加強對資料收集過程的監管力度，對資料的收集過程或上報過程采取嚴格的監管方式，以保證數據收集過程的嚴謹性，最大程度保障數據的真實有效。
總之，“新機製”已經在全國範圍全麵實施，為調整並完善政策、提高政策成效，政府部門應當建立“新機製”監測與評價的長效機製。對“新機製”政策的實施過程和實施結果進行全程監測，並定期對“新機製”政策進行評價，這既可以使監測成為政策管理的信息反饋機製，及時發現問題，又能保證政策實施效果的最大化，為未來相關政策製定及推行積累寶貴經驗。